改革是这个时代的最强音，也是一个复杂的系统工程。当下，我国的改革正从经济领域扩展到全面改革，尤其要加快推进涉及就业、收入分配、教育、医疗、城乡管理等的社会改革。
温家宝总理前不久在中央举办的省部级主要领导干部深入贯彻落实科学发展观加快经济发展方式转变专题研讨班特别强调，发展社会事业和改善民生，是深入贯彻落实科学发展观的重要任务，是全面建设小康社会的迫切要求。要把发展社会事业和改善民生作为转变发展方式、扩大国内需求的重要着力点，推动经济社会协调发展。
应该看到，我国的社会改革起步晚、欠账多、涉及面广、头绪繁多，牵一发而动全身，但面对纷繁复杂的社会问题，面对人民群众强烈的民生诉求，我们的改革不能等、不容拖，需要加快，需要转型，需要再度出发，向更深层次大力推进，向中央的要求和百姓的期待大步前行。
站在新的历史起点上，改革的路径是什么，改革的动力在哪里，改革该从何处着力……这些，都是我们今天亟待探寻、努力破解的关键命题。全国“两会”前夕，半月谈编辑部推出重大专题报道《中国改革再出发》，聚焦、反思、前瞻中国社会改革这一宏大主题，力图给人以启迪。
寻找改革前行的航标
一
又闻改革悄然涌动的潮声。
抗御国际金融危机的冲击，加快中国发展模式的转型，呼应广大民众改善民生扩展民权的需求，改革深化的问题，又一次沉重地撞击着社会紧绷的心弦。
我们不必沉湎于昔日的辉煌而盲目陶醉。历经30多年风雷激荡，中国改革写下了壮丽的历史篇章，蓄积了巨大的发展能量。但是，这还是开始，远非历史的终结。
我们不必畏难于利益的冲突而裹足不前。改革，从来就不是在一马平川的原野上驰骋，“敢闯敢试”，“壮士断腕”，“背水一战”，是众多改革者奋然前行的真实写照。
我们不必受制于危机的应对而转换方向。危机是改革的助产士。以改革促转型，恰可增强抵御外来冲击的力量。
关键在于，改革的指向是什么？改革的航标在哪里？
人们在解决温饱之后，必然更加关注平等、公平、正义。推进民生新政的深化，打破利益分享的瓶颈，必然引发公民权利保障的强烈诉求。
新年前夕，有媒体举办了题为“影响当前中国经济健康发展的主要问题”的经济学家问卷调查，结果位列前十的大多是与大众福祉相关的社会发展问题。
发展社会事业和改善民生问题，也是中央新近提出的深入贯彻落实科学发展观的重要任务。
加快改革的任务，更多地指向“社会事业”，指向“公共领域”，指向“公民权益”。
二
改革的推进，或因制度框架的引领，或因问题危机的倒逼。
在中国特色社会主义道路的开拓中，推进当下的社会改革，我们更应着力求解的是倒逼中的现实问题。
发展代价，是中国实现经济社会转型的最直接的制约。
原来的投资主导出口依赖、粗放型外延型增长模式已经走到尽头，伴生而来的是贫富差距拉大、民生问题积聚、利益矛盾激化、生态环境破坏、价值体系紊乱的繁多的成长烦恼、沉痛的社会代价。市场机制必然带来利益分化、优胜劣汰，加以权力干预的资源配置、增长主导的制度安排和扭曲变形的市场环境，加剧了城乡之间、地区之间和社会阶层之间利益关系的全面失衡。
维权事件，是对地方政府执政能力最严峻的考验。
在呼啸前进的市场化、工业化、城市化浪潮中，我们也当看到那些难以承受之痛。企业改制，劳资矛盾，房屋拆迁，农村征地，环境污染，等等，不少地方百姓利益被漠视、被剥夺，难以通过正常渠道维护正当权益，于是便将自己特殊的民生利益诉求，以“群体事件”的体制外行为表达出来。而且，暴力程度显著上升，事件发生频率加快，舆论共振张力加大。
贪腐现象，是百姓高度关注的最持久的热点。
利益集团化、利益部门化、利益地方化，已成政府治理顽疾。权力与资本联手形成的利益集团在改革中所扮演的角色，让不少改革成果被吞噬，使许多改革政策被变形，权钱交易的手段花样不断翻新，腐败敛财的环节链条不断拉长。如土地开发，已成滋生既得利益集团和扭曲国民收入分配的土壤。
加快社会改革，已是当务之急，刻不容缓。
问题在于，如何重燃改革的激情？重振改革的信心？
三
民众中蕴藏着极大的改革积极性、创造性。
改革初期，放权让利，打破旧体制僵化的框框套套，社会共同分享改革带来的成果。那是一个狂飙突进的年代。
如今，改革进入新的阶段。要重构发展格局，重组利益关系，难度、风险骤然加大，社会的共识在分化，民众的热情在下降。
但是，在民间，在草根，改革的动力依然生生不息。面对利益集团的赢家通吃，市场制度的马太效应，资本时代的竞争强势，原有改革的扭曲变形，普通民众更加真切、更为强烈地表达着，要发展，要公平，要社会正义，要共同富裕，要有幸福、更有尊严的生活。改革的权利不可垄断，改革的动力不可低估，改革的激情不可浪费。正是从普通民众的需求和意愿中，改革获有了充分的合法与正当。发生在日常生活中的许多群体性事件，便是民众要求继续改革内在动力的一种非常规爆发。
当然，我们还当直面、还当破解改革前行的障碍和风险。
阻碍改革的，是既得利益集团的抵制。
他们高高地盘踞在社会资源财富分配的金字塔尖，他们贪婪的欲望便是巩固，便是坐稳。因为，他们心中一片透亮：获取这些既得利益在计划经济时代是无法想象的，在市场经济国家同样是无法想象的。
既得利益集团的势力坐大，不仅表现在他们对自然资源的垄断，而且表现在他们拥有影响市场交易潜显规则制定的能力，拥有影响社会舆论热点流向议题设置的能力。在公然的商业利益追逐中，在服务“高端”读者群的标榜中，多少媒体昧于是非，热衷为其代言。
替代改革的，是政府和资本的主导。
在企业，“通钢悲剧”的一个重要成因，在于广大职工被排除在改革重组的决策之外，职工在利益遭遇侵害之时，没有正常的渠道表达自己的意愿，维护自身的尊严。
在乡村，“加快土地流转”，“发展规模经营”，“提速新农村建设”，“推动城乡一体化进程”，等等，是当下最为热烈的改革行动。在改革的旗帜下，不少地方拼命追求发展速度、经济效益。我们欢呼改革，我们还当追问，改革带来的究竟是谁的发展、谁的效益？农民的权益是否在改革中得到充分保障？每一处改革的推进动员中，都会有“尊重农民意愿”的字样，只是在改革实践中，是否有政府与资本联手，用种种高压手段，把他们的意愿强加给农民，用堂皇的包装，将他们的意愿同化了农民？不少地方，农民的土地经营权难以保障，农民的市场交易权无法对等，农民的收益分配权受到挤压，农民的现代农业发展权被轻易剥夺。问题的实质在于，诸多改革，我们在其中看到的多是政府的创造，资本的创造，而真正的主体——农民的创造在哪里？
扭曲改革的，是改革取向的偏离。
教育改革新招迭出，各地相继启动普通高中新课程改革，推进素质教育，进行高考制度改革，扩大自主招生。罔顾城乡二元结构、教育资源严重失衡的现实，“一刀切”的改革结果呢？“百科全书”式素质教育下还是“穿新鞋走老路”，“自主招生”对农村学校只是一块诱人的“画饼”而已。正是在“改革”的推动中，农村孩子越落越远，他们在呼喊：“不要让我们既输在起跑线上，又输在跑道上！”
四
中国改革再出发，从何处启航？向何处扬帆？
从经济改革进发，于社会改革突破，向政治改革深入。社会改革，是经济改革的深化、配套和延伸，是政治改革的支持、承载和奠基。
收入分配合理化、公共服务均等化、社会结构开放化、政府治理民主化，应该成为当下社会改革推进的重点。
收入分配合理化。
重点是理顺分配关系，调整利益格局，解决利润侵蚀工资、机器排挤劳动的问题，解决垄断行业收入分配过分向个人倾斜的问题。还需坚定不移地推进政府管理体制、财政体制改革和资源要素价格体系改革，矫正资源尤其是土地、矿产资源收益分配扭曲的现象。
加剧社会分化的，还有权力与资本在合流中对国家财富的肆意侵吞，如官煤勾结而来的暴富，还有既得利益集团在赢家通吃中对民众利益的贪婪剥夺，如房地产价格一路上涨中底层百姓遭遇的生存挤压。如何从深刻的体制变革而非简单的国进民退中去遏制，去根治？
公共服务均等化。
新型农村合作医疗制度，义务教育免费制度，最低生活保障制度，新型农村养老保险制度，农民工保险转移接续制度，公共医疗卫生制度，……努力推进城乡统筹一体化，公共服务均等化，是社会公认的“十一五”的最大亮点，也是“十二五”推进社会改革的重要内容。
社会结构开放化。
保障社会结构开放，当前要特别警惕日渐弥漫的“隐性世袭”现象。据媒体报道，在社会公共资源的支配和掌控中，在一些政府部门或具有垄断能力的经济部门，这种现象接连发生，且有愈演愈烈之势。看来，社会就业制度、干部人事制度的改革进程必须加快，以真正形成公正、合理、开放的社会流动格局。
结构改革的重点，是打破城乡二元结构，改变对农民工的制度性歧视。要警惕出现新的“城市二元结构”，为进城农民积极提供基本均等的公共服务和社会保障，为新生代农民工更为顺利地融入城市社会，拓开多样的渠道。
创造底层上升机会的根本，是实现教育公平。
贫穷很可怕，更可怕的是连改变贫穷命运的机会都没有。城市普通教育发展中门槛不断抬高的择校，背离了教育公平。更突出的，是乡村教育资源的急剧流失带来的农民子女向上流动机会的萎缩。越来越多的农民子女放弃上高中的机会，表明弱势群体对“知识改变命运”的信仰已经开始动摇。
同一个世界，每一个梦想。改革30多年，普通民众心中的“中国梦”不应该就此邃然远去，底层群体改变自身命运的希望之光不应该就此暗淡下去。
政府治理民主化。
政府要从直接控制经济资源、参与经济活动中解放出来，把维护社会事业的公益性、保障公共服务的均等化，作为自己的重要职责。
民主行政要拓展。民主的要义在于探索人民当家作主的多种实现形式，努力把民众的各种利益诉求纳入制度化、规范化、法制化轨道。
基层群众自治的发展，显示了民主成长新的态势。基层民主恳谈的实践，开辟了协商民主新的路径。
公民社会要成长。公民社会是一个追求民主和谐的社会，一个强化权力监督的社会，一个保障权利平等的社会。
改革30多年来，国家和社会逐步分离开来，蓬蓬勃勃的公民意识在发育，多种多样的公民组织在兴起，自由平等的公民领域在生成。
不少媒体相继评选刊出“2009公民社会十大事件”，就是公民意识蓬勃发育、提升的真实镜照。
各色各样的社团与我们日常生活的关系正日益密切。2008年汶川特大地震之后，国人采取了令人瞩目的民间援助行动，成千上万的志愿者大军源源不断地涌入震区。舆论认为，这是中国公民社会觉醒的一个标志。
越来越多的公民可以通过互联网表达自己的意见，并由此影响社会生活，最终参与到政府决策之中。网络民主成为中国政治文明的新鲜符号。一个不断发展的公民社会，正在而且必将更有力地对转变政府职能、推进基层民主、改善社会管理、促进公益事业等方面发挥越来越重要的作用。
随着公民社会的兴起，我们也应防止民间组织在极端利益的操纵中出现反社会化、黑社会化的消极现象，防止网络舆论在民粹主义的左右中出现激进化、暴力化的不良偏向。政府在加大对社会力量培育力度的同时，还应为民间组织的发展和规范创造良好的法治环境。
五
改革在社会领域的突破和深化，直接推进着改革的转型。
改革的现实理性是发展第一，是解放生产力，发展生产力。改革的核心价值是以人为本，是以人民为本，促进广大民众的利益追求、权利保障和自由全面的发展。改革的转型，就是树立科学改革观，就是使改革的取向从现实理性向核心价值挺进、深化。当前尤须着力的是民众的权利保障，不仅保障公民在日常中生存发展的权利，而且保障公民在改革中话语主体的权利。
以教育改革为例。近年来，改革不乏新举，有的也轰轰烈烈，但多是教育行政部门的独角戏，广大师生大多靠“道听途说”得来风声，无缘置喙。这些改革涉及千千万万家庭及其子女未来前途、生存状况、经济利益，他们能够在多大程度、多大空间反映自己的呼声，表达自己的意愿呢？
“被改革”、“被自愿”、 “被时代”，这些听来尚觉生涩、拗口的网络语言，折射的正是许多人内心充斥着的“被折腾”的疲惫与伤痛。
改革的顺利前进，离不开政府的引领、动员和表率。但同时，我们更应该清醒认知：普通民众，不仅是改革成果的共享者，改革代价的承受者，改革迟滞的失利者，而且，也是最重要的，他们是改革最深厚的基础，是改革最重要的主体，是改革最坚强的支撑。30多年前，安徽小岗农民实行家庭承包经营责任制的伟大实践，显示了中国普通民众巨大的改革力量。30多年来，民间创造，群体事件，公民社会，广大民众以不同的方式、不同的诉求，坚韧、顽强地开辟着改革的道路，坚持着改革的事业。今天，改革再出发，激情再燃烧，我们当倍加尊重、珍惜这种民间的改革力量，保护好、开发好这种民间的改革资源。这是我们应当永远铭记的历史启示。
社会结构开放化的路径选择
伴随着我国社会主义市场经济体制的建立和改革开放的不断深化，社会结构也发生着深刻变化，人员流动性增强，个人与社会组织的依存关系大大减弱；同时社会事业建设与经济发展存在着不协调的问题，既有的社会管理体系明显滞后于经济社会发展现状。社会利益主体日渐多元化，而不同的利益需求必然导致权利意识的差异，导致不同社会利益群体之间矛盾的大量出现。因此，完善社会结构的优化配置，促使社会结构与经济结构互相适应已成为当下中国的一项重大战略任务。
社会结构落后经济结构大约15年
中国社会科学院2010年1月发布的《当代中国社会结构》报告显示，我国经济结构已经达到工业化的中期水平，但由于对社会建设的投入不足，社会结构调整滞后，还处于工业化的初期。这是当前中国最大的结构性矛盾，也是产生诸多社会矛盾问题的重要原因。报告明确提出：目前中国社会结构落后于经济结构大约15年。如果在近期不进行相应的社会体制改革，不加大社会建设，按目前的格局发展，社会结构的演变要到2025年左右才能进入工业化中期阶段。
“社会结构严重滞后于经济结构的主要原因，是我们没有适时抓好社会体制改革和社会建设。”著名社会学者陆学艺认为，我国在解决了短缺经济等问题后，进入了改革发展的新阶段，但由于我们缺乏经验和理论准备不足等原因，没有及时对计划经济体制时期形成的户籍、就业、人事、社会保障等体制实行必要的改革，以改善民生为重点的社会建设投入严重不足。近年来投入虽有所增加，但因欠账太多，社会事业仍很薄弱，上学难、看病难、住房难、养老难等问题依然突出。
从广大的中西部尤其是西部地区来看，社会建设及社会结构滞后的问题更加突出。实施西部大开发战略10年间，西部经济快速崛起，1998年至2008年间，其GDP年均增长率达11.42%，高于全国水平近两个百分点。但与经济高速增长相比，社会结构的滞后相当明显。
以西部惟一的直辖市重庆为例，直辖12年来，建设成就巨大，但从社会结构层面考量，重庆集大城市、大农村、大库区、大山区和民族地区为一体，城乡二元结构矛盾依然很突出，要实现“在西部率先实现全面小康”的战略要求难度不小。从城乡差距看，城镇居民可支配收入与农民人均纯收入之比为
3.8∶1，高于全国3.3∶1的水平。按户籍人口计算，重庆3200万人口中，农村人口仍高达2300万。农村居民的恩格尔系数高达54.5%，而社会结构达到工业化中期阶段的恩格尔系数一般在30%以下。
陆学艺认为，党的十七大报告指出的新世纪新阶段存在的八大矛盾，就是经济结构和社会结构不协调的具体表现，都是“改革攻坚面临的深层次矛盾和问题”。如果长期得不到妥善解决，就会出现前些年有些社会学家说的“社会利益格局定型化”、“社会结构断裂”的局面，迈不过进入现代化的大坎。
社会结构是“金字塔形”还是“倒丁字形”
各国的发展经验表明，中等收入者占大多数的社会，即两头小中间大的“橄榄形”或“纺锤形”社会，是比较稳定的社会，也是理想的现代化社会结构。与之相对的则是传统的“金字塔形”结构，即少数人居于社会上层，中间呈过渡状，而下层很大的社会结构。不少学者认为，我国正处于“金字塔形”向“橄榄形”过渡的转型期。
但清华大学教授李强通过“国际标准职业社会经济地位指数”对中国2000年第五次人口普查的数据进行抽样分析，结果令人惊讶，它反映的社会结构呈现的却是“倒丁字形”，即约有64.7%的人处在分值非常低的位置上，其他群体则像一个立柱，群体之间有着非常鲜明的界限，在形状上类似于倒过来的汉字“丁”字。
在中西部地区，“上下阶层比重失衡、阶层之间贫富失衡”的社会特征更加突出。2009年底，重庆市社科院发布的对重庆社会结构的课题调查，以经济、组织和社会文化资源的占有状况为标准来划分社会阶层，划分出11个社会阶层，由高到低的排列是：国家机关、党群组织、事业单位负责人，规模以上企业负责人，私营企业主，普通公务员，专业技术人员，办事人员和有关人员，个体工商户，商业服务业人员，产业工人，农业劳动者，无职业人员。同时，又将其分为5个等级，前3个构成上层，4、5是中上层，6、7为中层，8属中下层，9、10、11构成下层。调查结果呈现出一个清晰的“倒丁字形”，构成其中一横的是庞大的农村社会阶层，而一竖则主要是代表规模不大的城市社会阶层。
与“金字塔形”相比，“倒丁字形”的社会结构由于其下层群体数量更为庞大，而且下层与其他群体之间属于一种两极式的（或直角式的）连接方式，因而导致社会群体之间甚至整个社会处于一种“结构紧张”的状态，社会矛盾更容易激化，社会问题和社会危机更容易发生。
从近年来全国发生的大规模群体性事件来看，西部地区发生的群体性事件无论是数量与规模，还是冲突激烈程度与破坏力，都明显超出东部发达地区。东部更多是采取“散步”、“请愿”等较温和的诉求表达方式，而西部地区的冲突形式明显更为激烈，呈现出冲突升级快、对抗激烈、社会破坏力强、处置难度大等特点，一个意外事件就可能导致大范围的非理性情绪宣泄。而从参与人群来看，冲在最前面的大都是社会底层人群。
中产阶层是“被中产”还是“被消失”
“你是中产吗？”如果拿这个问题问周围的人，你会发现大多数的人都不认同自己是“中产”，但是大多数人又会认同中国近年来“中产”的数量在增加。2005年，某部门曾提出过我国的中产标准：年收入6万～50万元。但这一标准遭到普遍质疑，不少家庭收入在此区间的人称自己“被中产”。处于这一收入区间的人群中，没房没车的人觉得自己“没房没车算什么中产”？有房有车的人觉得“生活压力大，精神焦虑，算什么中产”？
从发达国家经验看，中产阶层并不是一个简单的财产概念，更多体现出的是一种主流的价值观、生活理念以及政治态度。无论划分标准有何不同，中产阶层是现代化社会结构中最重要的组成部分，是社会天然的“稳压器”，却是社会的普遍共识。
近年来，与国内中产阶层加快成长相伴，一种“向下”的拉力也越来越强。住房、教育、医疗“新三座大山”让发育中的中产阶层不堪重负，不仅缺乏上升空间，还有“被消失”的可能。
从物质上来看，“一座房子消灭一个中产”并非戏言。电视剧《蜗居》之所以引起社会的强烈共鸣，无非是展示了高房价对老百姓，尤其是对中产阶层以及“准中产阶层”的精神压迫和人性扭曲。
从精神上讲，由于社会保障不足，工作压力大，中国的中产阶层普遍处在焦虑之中，没有时间享受生活，幸福感比较低。这也是很多人在物质上达到“中产”标准，而思想上不认同自己是“中产”的原因。
和谐社会应畅通向“上”流动渠道
在社会转型时期，社会阶层的重新分化是必然趋势，每个社会都存在一个地位较低的社会群体，但问题的关键不在于我国有没有一个底层群体存在，而在于处在社会底层的人群日趋定型，缺乏改变自己命运的渠道和机会，无法实现公正、合理、开放的向“上”流动。
记者曾经多次走访一些城市的低保人群聚居区，发现虽然享受低保的人数是一个动态，但低保户的人员构成却日趋稳定，成为一个相对“凝固”的群体。除孤寡老人、残疾人和慢性病人等丧失劳动力的低保对象外，有劳动力的无业、失业人员及其家属构成了低保户主体，约占总数的40%～50%左右，在一些老工业城市，这一比例更高。
与低保户相比，农民工是一直处在城市最底层的群体。他们缺乏保障，任何脏、累、苦、险的活都愿意干，由于户籍、就业、社会保障等制度障碍的存在，他们要上升为“城市人”的渠道更少，难度更大。比如，活跃在重庆主城区的农民工超过200万人，但绝大多数一直从事建筑、搬运、餐饮服务等行业，其中完全靠出卖劳动力为生的“棒棒”（挑夫）就有20万人以上，甚至有的农民工已经在城区生活了10年，仍然在当“棒棒”、擦皮鞋、摆地摊……
随着社会保障体系的不断完善，城市底层人群的“温饱问题”基本解决，“发展问题”逐渐凸显出来。对于他们中的大多数人而言，目前自己的社会地位、经济地位已经定格，不会有太大的改变，因此希望子女有一个更高的事业发展平台，以此改变家庭的命运。但现实的情况却与他们的期望有很大差距。不仅城市底层群体靠个人努力改变命运的难度加大，其子女要通过教育、就业等正常渠道进入更高层次，比如公务员、经理人员、专业技术人员等阶层的难度也越来越大，父母职业、家庭收入、家庭社会关系等因素对个人发展的影响明显增强。
西部某市人事局曾对公务员队伍做过一项目调查，结果发现：在目前的公务员队伍中，父母是“进城务工人员”的公务员比例最小，仅占2．8%，父母是“普通职工”的占26%，而父母是“公务员”的比例最高，达到33．3%；同时，希望子女“当公务员”的高达28%，希望子女“当普通职工”的仅为1．5%，希望子女“当进城务工人员”的为零。
当前教育的公平性恶化是造成“代际继承效应”增强的重要因素。过去穷家子女还可以通过读书、上大学、就业来改变自己和家庭的经济状况，改变原先的社会地位，但目前教育的“高消费”却给社会的合理流动造成很大障碍。
正常的社会流动，是社会充满生机和活力的源泉，是构建和谐社会的必然要求。特别是在建设和谐社会的关键时期，我国应进一步完善社会利益协调机制，不仅要保障失业人员、低收入者、进城农民工等底层人群的生存权利，更要为他们提供公平发展的机会，满足他们向“上”流动的发展诉求，建立公正、合理、开放的现代社会流动机制。
由“传统控制型”社会走向“现代开放型”社会
毫无疑问，日益开放、多元是中国社会的一个发展趋势，但也应当看到，制约社会正常流动，以及影响社会结构优化的体制机制障碍和壁垒依然存在，由此显现的社会分化和阶层断裂现象已经成为必须高度重视的问题。当前，要加快社会结构现代化，应当破除既得利益集团的垄断，以宪法为根本，约束公权力，保障公民权利，由“控制型”社会走向“开放型”社会。
从社会结构看，改革开放前的中国社会是一种“传统控制型”社会，国家对经济、社会各方面都具有极强的控制力。经济模式为高度集中的计划模式，国家对经济管理高度集中，私营经济完全没有生存空间；社会的每个成员都被编入各种社会单元，离开了单位、组织，个人寸步难行。
而改革开放则改变了这一局面。改革开放之所以对中国产生巨大的推动作用，从经济角度讲，是因为解放了生产力，从高度集中的计划经济体制转变为充满活力的社会主义市场经济；从社会角度讲，是因为推动了人的解放，从过去的“阶级斗争”思维转变为尊重人的价值，承认个人权利，并最终走向“以人为本”。
要实现社会结构的开放化、现代化，当前首先应当加快推进城镇化的进程，不仅要减少农民，还要给农民以国民待遇。改革开放30多年来，对于农村来讲，最大的变化不仅是家庭联产承包责任制的确立，更重要的是将祖祖辈辈束缚在土地上的农民解放出来，形成了一个庞大的进城打工的农民工群体。现在在城市里打工的农民工已经是“第二代”、“第三代”了，但是他们要成为城市人依然面临诸多障碍，从某种程度上讲，仍然处在城市的最底层。去年底的中央经济工作会议提出“要把解决符合条件的农业转移人口逐步在城镇就业和落户作为推进城镇化的重要任务，放宽中小城市和城镇户籍限制”，这是一个重要的举措，但仅改革户籍制度还难以把农民工变成真正的城市人，关键是要让农民工享受国民待遇，享受与市民一样的教育、医疗、社会保障等公共服务。
其次，要约束公权力，明确政府定位，打破“权力通吃”的局面。要把维护社会事业的公益性、保障人民群众基本公共服务需求作为政府的主要职责。从基层来看，现在突出的问题是政府职能的异位、错位。由于片面追求GDP和政绩，一些地方政府行为“企业化”、“公司化”的问题比较突出，那些“权力＋资本”的自利型集团，利用公权与民争利，比如城市拆迁领域就表现得很突出。“权力通吃”不仅容易形成特权阶层和既得利益集团，而且会挤压其他社会阶层的生存空间，使中产阶层无法成长壮大。
此外，要转变“社会控制”的思维，加大社会的开放度与自由度，把应该由社会和市场发挥作用的事情真正交给社会和市场。要进一步放宽准入，调动全社会参与社会事业发展的积极性，鼓励社会资本投资建立非营利性公益服务机构，有效动员和综合利用社会资源来加强和改善基本公共服务，提高服务质量和效率。当前，应当放开对社会组织资源的垄断，大力培育民间组织。
公共服务均等化：百姓呼声最高的诉求
改革开放30多年，几乎完全颠覆了没有效率的“大锅饭”时代。然而，迈入新一轮发展周期的中国，需要再次拿出改革勇气，实现高效率、高水平、无落差并覆盖13亿人的公共服务，为百姓提供均等的发展机会、权益保障。
如果说过去30多年，中国用改革破解了效率难题，那么未来相当长一段时间，中国又到了一个用改革破解民生难题、让百姓共享发展成果的新阶段，发展的协调性从未像今天这样显得如此重要。
公共服务不均衡引发种种社会问题
刚毕业不久的小胡，在一座发达城市的西部租房居住。由于这里配套设施不齐全，每天上下班时的交通、日常生活所需的各种服务等问题，一直困扰着他。“城西多是经济适用房与廉租房住户，公交线路不多，邮局、银行也很少，生活非常不方便。我认为，公共服务体系的建设，应该更多地考虑我们这些生活水平不高、没有私家车的群体。”小胡说。
这位年轻人的话，代表了大多数老百姓的心声。
公共服务体系主要是指以政府为主导、以提供基本而有保障的公共产品为主要任务、以全体社会成员分享改革发展成果为基本目标的一系列制度安排。建立均等化的公共服务体系，既是落实“以人为本”的科学发展观的要求，也是促进社会公平正义、建设和谐社会的题中应有之义。
改革开放30多年来，随着经济的快速发展，人民对教育、医疗、社会保障、住房、就业等公共服务的要求越来越高。与此同时，我国社会建设的步伐一直比较滞后，政府提供公共服务的能力与人民的要求相比还有很大差距。而在资源总体不足的情况下，还存在着区域、城乡、群体间配置不均的问题。如果说收入分配差距只是表面现象的话，公共产品供给的多寡则是困扰中国的更深层次难题。两年前，不少研究人员就指出，如果加上医疗、养老等公共产品，城乡差距、城市中不同群体的收入差距在原来数字上至少会再扩大两倍。
公共服务的不均等，造成了很多社会问题。由于义务教育资源不均衡，区域、城乡、同一个地方的不同学校之间教育水平差异较大，造成广受诟病的择校现象，损害了起点公平；由于住房保障体系不够完善，在大中城市中形成了大批“房奴”，年轻人面临着巨大的生活压力，发展空间被严重挤压，引起了人民群众的强烈不满；由于基本医疗保障制度、基本医疗服务体系尚不完善，百姓看病难、看病贵问题一直得不到有效缓解；由于公共文化服务体系不完善，百姓尤其是贫困地区百姓的基本文化权益无法保障。据文化部门调查，在我国中西部地区，不少乡镇文化站普遍存在一个人、一间房、一枚章，无阵地、无设施现象。
国家发改委经济体制与管理研究所研究人员何晓明调查发现，就社会保障而言，到21世纪的第五个年头为止，中国公共养老保险体系的覆盖面只占人口总数的15%；城镇最低生活保障、农村低保加传统救济的享受人数，尚不到需要救济人口的40%。从社会发展指标来看，相对于西部与东北地区，东部与中部地区的邮电通讯服务占全国总量的七成以上，普通高等学校数东部和中部地区占全国总量的66%，卫生机构数东部与中部地区占全国总量的55.8%。
“从这些数字可以看出公共服务存在严重的不均衡。实现公共服务均等化，是目前老百姓呼声最高的改革诉求！”何晓明说。
一系列改革举措接踵而至
春节临近，一直在杭州打工的浙江省安吉县良朋镇受容村的舒修文夫妇，不再像以往那样忧心忡忡，因为今年冬天他们不用再为家里的孩子担心了，女儿目前已在温暖的村幼儿园里读上了书。过去，这个山区贫困村的孩子，都要步行15里山路到镇上的幼儿园。“教育部门投资和村里一起办起了幼儿园，我们这些外出打工的人把娃儿放在那里，终于可以放心了。”舒修文说。发生在舒修文身边的变化，是中国公共服务“落差”减小的一个缩影。
近年来，中央高层决策部门对包括公共文化、公共教育、社会保障等在内的公共服务不足认识十分清楚，有的放矢地推出了一系列举措。
作为一个国土广袤、发展不均衡的国家，我国各地公共服务水平差距也较大。对此，近年来中央财政不断加大对西部地区的均衡性转移支付、调整工资转移支付、农村税费改革转移支付等一般性转移支付力度，提高西部地区基本公共服务水平。统计显示，从2000年1089亿元到2008年的7933亿元，中央财政对西部地区转移支付规模不断增加，年均增幅达28.2%。2000年至2009年，中央财政对西部地区安排企业职工基本养老保险补助资金1994亿元；2006年至2008年，中央财政安排西部地区农村义务教育经费保障机制资金493亿元；2003年至2008年，中央财政安排对西部地区新型农村合作医疗补助资金165亿元。
新中国成立以来，经济建设取得了举世公认的伟大成就，也为国家现代化奠定了坚实的基础。可长期以来由于历史、体制、观念等多方面的原因，中国形成了典型的城乡二元社会格局，尤其是农村公共服务远落后于城市，本应均等的公共服务天平出现倾斜。
对此，近几年间，一系列缩小城乡差距的改革举措接踵而至。党的十七大提出要在全国探索农村养老保险试点工作。在新中国成立60周年之际，国务院对新型农村社会养老保险试点工作做出部署，要求当年在全国10%的县市先行试点，到2020年前基本实现全覆盖，这意味着中国人将在历史上首次拥有覆盖全国的社会保障体系，“老有所终”、“鳏寡孤独废疾者皆有所养”不再是古代先贤吟诵的空想。
在世界金融危机的冲击下，从中央到地方政府在农村民生投入方面加快了步伐，并作为保增长、扩内需的一个重要切入点，收到了一举多得的效果。国家全面加强农村水、电、路、气、通信等基础设施建设，缩小城乡公共事业的发展差距。统计显示，仅2009年一年间，中央财政用于农村医疗卫生、教育、社保、文化等社会事业发展方面的支出近2700亿元。6000多万农村人口解决了饮水安全问题，新建和改建农村公路30万公里左右。农村最低生活保障范围扩大、标准提高，覆盖对象到年底达到了4631万人。此外，从2009年秋季学期起，国家对公办中等职业学校中的农村家庭经济困难学生和涉农专业学生逐步免除学费。
在加大投入力度的同时，社会事业领域的改革也纷纷破题，以维护社会事业的公益性、保障人民群众基本公共服务需求为主要目的之一，文化体制改革、医疗卫生体制改革、教育体制改革等，纷纷进入人们的视野，并逐渐进入攻坚阶段。
政府必须从经济建设型转为公共服务型
“以前我们进趟城，得分‘三步走’，先步行出山，再坐三轮车，最后搭公交车，进个城就得花半天时间。现在车站就在家门口，抬脚就能上车，个把小时就能进城，‘三步走’变成了‘一步走’。”在浙江省金华市磐安县玉山镇张村通往县城的一辆客车上，一名农民感慨道。
这一变化，得益于金华市的乡村康庄工程建设和农村联网公路建设。致力于这项工作的金华市公路管理处处长徐晓和说：“别看我这个部门叫管理处，现在更多要做的其实是服务工作。”徐晓和的话，道出了政府在社会事业领域深化改革、推行公共服务均等化中一个必须要完成的“角色转换”：即从经济建设型政府转变为公共服务型政府。
改革开放以来，各级政府一直以经济建设为中心，有的干部认为只要经济发展了，人民生活水平就自然会提高，生活环境也自然会得到改善。可由于一些地方政府公共服务的严重缺位，出现公共需求的全面快速增长同公共服务不到位、基本公共产品短缺间的突出矛盾，其主要表现就是在教育、医疗、养老、就业、安全等方面日益扩大的城乡差距和地区差距。而这种自下而上的需求推动，应该是政府职能转变和基本功能转型的巨大动力。
打造公共服务型政府，首先要面临的就是公共财政的问题。中国GDP已超过33万亿元，东部不少省份人均GDP已达到4000美元至6000美元，就经济实力来讲完全具备了使全民受益基本公共产品提供的条件。在这方面，浙江省余姚市财政局局长俞剑清的一笔“农民养老账”就很能说明问题。近两年来，余姚市探索实施由个人缴费、财政兜底相结合的新型农村养老保障制度，农民到一定年龄每月可以领取150元到210元不等的养老金。这项政策推行之初，曾有人担心财政是否能承受。俞剑清解释，按静态测算的话，市财政每年需要安排7000万元注入，当地10万农村老人都参保，6年后保费资金将全部用完，地方财政每年需为此支付1.2亿元。“这项工作在考验政府的长远支付能力。2008年全市财政收入超过60亿元，预计6年后财政收入将达150亿元。因此，我们是有信心的。”他说。
从西方发达国家发展历程来看，当一国经济发展到工业化中后期后，各国均会采取扩大消费、增加福利、加强公共服务的政策措施，推动经济转型。美国在上世纪大萧条时期，通过罗斯福新政，提高社会救济、调整劳资关系、扩大内需，成功摆脱困境。这期间，美国政府支持和参与修建了近70%的新校舍，65%的地方政府办公楼、市政厅和污水处理设施，35%的医院和公共卫生设施，10%的道路、桥梁、地铁等公共工程建设。日本在上世纪六七十年代，通过实施出口导向战略，经济得到了极大发展，但随之而来的是国际贸易摩擦加剧、日元被迫大幅升值、出口导向战略难以为继，为了扩大内需，日本相继提出了“国民收入倍增计划”、“日本列岛改造计划”、“田园都市计划”和“生活大国计划”，促进经济平稳增长。
而一些拉美国家，在上世纪90年代进入中等收入国家行列，人均GDP相继达到或接近5000美元，但此后经济出现停滞不前，甚至大幅倒退，社会矛盾增多，被称为“拉美陷阱”。“拉美陷阱”之所以出现，就在于一些拉美国家在人均GDP达到3000美元到6000美元后采取了一些不当做法，其中包括政府公共服务意识淡薄，对社会保障无所作为，一些国家推行养老金保障私有化制度，社保覆盖面小；过度追求经济增长，忽视贫富差距以及城乡之间、区域之间、阶层之间发展的协调性；过分重视大城市的发展，忽视中小城市的协调推进，城郊出现大量失地农民，涌入城市的农民无法得到充分就业，在城市形成大量贫民窟，社会动荡加剧。浙江省政协副主席王永昌对记者说，我们应借鉴一些国家的成功经验并汲取别国的沉痛教训，抓住时机推进公共服务均等化。
何晓明认为，在市场经济条件下，公共产品的提供主要依赖于政府的投入和引导，因此中国的公共财政建设是建设公共服务型政府的关键。具体来讲，必须改变公共财政支出结构，提高公共服务支出的总量与比例，合理界定与调整中央同各地方政府在公共服务供给方面的财权、事权，有效实行转移支付，健全并完善公共财政体制。此外，打造公共服务型政府还必须建立健全公共服务指标体系，这不仅是衡量一个国家或一级政府公共服务水平的标准，也是政府政绩和干部工作问责的具体体现。那种一味注重GDP指标而忽略社会、人文指标的做法，是违背科学发展观的。
深化改革，还需攻坚克难的勇气
推进公共服务均等化，需要政府对自身实施行政管理体制改革，其目标是构建完善的公共服务体系。近些年，虽然从中央到各级政府不断简政放权，但仍需要在公共服务上明确自身的主体地位。专家认为，政府在公共服务供给中应该行使五大基本职能：一是制订公共服务政策；二是监管公共服务的生产与提供；三是通过投资保证基本公共产品供应和实现公共服务的均等化；四是直接生产或提供某些公共服务；五是引导社会资本有序和规范地进入公共服务领域。
以上五个方面的职能，前四个方面已成为各地各级政府的共识，但在第五个职能上，一些地方或部门仍存在着不尽一致的看法，这也许会成为构建公共服务体系工作中遇到的最大难题。
在这个问题上，有的政府部门还没有走出“全能政府”、“无限责任政府”的观念困局，有的包揽社会事务、市场事务。究其原因，并非是出于提供均等化公共服务所需，公共服务国家办、政府办、国有企业办的思想才是问题的根源。然而，不仅是中西部经济欠发达地区，即使在东部沿海经济发达地区，政府也不可能包揽所有公共服务事务。
谈及此事，温州中小企业促进会会长周德文就显得十分困惑：“国家近几年来下发了一些文件鼓励民间投资基础设施建设项目、社会公用事业，然而到地方落实时却政策多变，风险很大。”
浙江省台州市市长吴蔚荣认为，构建完善的公共服务体系，需要拿出改革的勇气来。必须认识到，在政府作为公共服务提供主体之外，各类非政府组织、民间团体、民营企业都是必要而有益的补充，是这一体系中不可或缺的部分。台州市在通过改革推动民营经济创新的过程中，就大胆提出市场准入创新，尤其是坚持“非禁即入”的原则，打破过去一些领域的垄断。台州市委已制定政策，放手让民营企业参与城镇供水与供气、公共交通、垃圾与污水处理、发电行业等领域的投资、建设与运营，允许符合条件的民营企业申请经营电信增值业务。全市2008年在电力、燃气和水等传统垄断行业以及市政公用事业相关配套企业中，新注册的民营性质经营单位就达139家，这一数字远远超过2007年。
不过，台州市只是一个地级市，政策也只是区域性的。采访中不少干部认为，要构建全国一盘棋的公共服务体系，还需要从国家层面明确并统一对相关问题的认识，真正突破体制的“泥巴墙”、“玻璃墙”等旧框框，不能再靠地方政府“打擦边球”。
收入分配合理化：吹响攻坚战号角
人力资源和社会保障部劳动工资研究所所长 苏海南
收入分配不公为诸多经济社会问题的根源
我国改革开放的成果不容置疑，但不可否认，在我国经济持续快速增长、老百姓生活水平整体改善的同时，收入分配领域的问题持续存在并有所加剧：一是劳动报酬在初次分配中所占比重和居民收入在国民收入分配中所占比重都偏低；二是分配关系不合理，城乡之间、行业之间、地区之间以及群体之间收入差距大；三是分配行为不规范，分配秩序比较混乱。
过去30年来，我国已从国民收入最平均的国家之一进入到世界上收入分配差距最大的国家行列。来自国家统计局的数据显示，我国的基尼系数在2000年越过0.4的国际公认警戒线后仍在逐年攀升。而与收入分配差距不断扩大相伴的是社会财富向政府、企业、城镇、沿海地区、垄断行业的少数人不断集中。目前，中国社会的贫富差距突破合理界限已是不争的事实。
可以说，收入分配不均衡是我国经济社会发展中的短板，而这个老话题在外需受阻、内需不振的今天格外凸显出来。一方面，金融危机过后“钱多”到需要央行不断回笼货币；而另一方面，对于大多数民众来说，由于收入始终不乐观，“钱紧”的制约让居民消费回升乏力。
不仅如此，收入分配不公，对经济社会发展的负面影响甚大。由于收入分配是全体国民经济利益的最终体现，因而有着很强的社会敏感性。对于中低收入群体来说，收入水平的实际下降和生活的相对或绝对贫困，极易导致其产生对社会的不满情绪，进而引发社会动荡，为国民经济的可持续发展和社会进步带来障碍。
收入分配改革有三大制约因素和一大阻力
合理的收入分配制度是社会公平的重要体现。由于收入分配制度改革触及社会的结构调整和体制改革的核心，不单纯是一个技术性的局部调整，而是一个系统性、全方位的大变革，因而改革的难度很大。造成我国目前收入分配领域问题突出主要有三大制约因素和一大阻力。
经济发展方式、经济结构不合理放大了由生产力不平衡、自然资源等客观条件形成的收入差距，成为收入分配不合理的主要根源。
首先，在我国粗放型经济发展方式下，GDP增长虽快，但社会财富积累增长却有限，可供有效分配的“蛋糕”并不大，其中，尤其是农业和低附加值产业的产出低，造成了这些领域的劳动者收入的增长受到严重制约。
其次，我国宏观经济结构不合理，使得我国外向型经济领域的企业劳动者收入增长受制于人。与此同时，主要依靠投资拉动而非内需拉动的经济增长方式，不利于中小企业和第三产业的发展，也制约了中小企业和第三产业劳动者工资的增长。
再有，我国产业结构、劳动力结构不合理，第三产业比重明显偏低，低附加值产业行业比重大，低素质劳动力比重大，以上这些结构不合理使得我国农业中大量的富余劳动力主要涌入第二产业就业，使第二产业尤其是其中的劳动密集型行业企业劳动力供过于求，就业竞争激烈，进一步压低了这些行业企业劳动者的工资。
经济社会体制弊端的影响是不可忽视的第二个制约因素。
首先，部分政府官员对经济社会管理长期存在错误认识，如单纯追求GDP增长、不“以人为本”以及计划经济管理等旧理念，引发和强化了经济社会管理中的诸多问题，阻碍着经济社会体制的深化改革，直接或间接影响了收入分配问题的有效解决。
其次，目前我国经济社会管理体制中存在的诸多问题，进一步加剧了收入分配不公并阻碍着问题的解决。比如尚未根本打破的城乡分割管理体制，不利于农民以及农民工定居城镇，不利于城乡公共服务的均等化，助长了城乡居民收入差距的扩大；又如对非公有经济支持不力制约了私营企业的正常发展，进而制约了其员工收入的增长；而打破行业垄断长期落实不到位，对垄断行业获得超额利润控制和征缴不力，则进一步助长了行业收入差距的持续扩大；对第三产业支持不足制约了第三产业发展，不利于扩大就业，间接影响了收入分配关系的理顺；再如政府部门职能转变不到位，对微观经济领域行政干预偏多，同时对宏观经济领域应有的有效调控不力，提供公共服务和社会管理不到位，中央、地方政府事权、财权不够对等，也间接或直接影响了收入分配问题的妥善解决。
再次，目前我国社会普遍存在的缺少诚信状况，直接或间接助长了分配行为的不规范，造成了分配秩序的混乱。概而言之，经济社会体制存在的弊端进一步恶化了收入分配的突出问题，扩大了不公平的收入分配差距，成为收入分配不公平的深层次根源。
收入分配体系不健全是第三个制约因素。
比如一次分配没有明确国家、企业、居民三者的分配比例关系，对中小企业的税收仍偏重，适应市场经济规律的劳动报酬正常增长机制没有建立，企业的薪酬制度不健全等；又如二次分配没有在各级政府财政预算中以制度形式明确用于社会保障以及转移支付等民生建设的支出比例，只能或主要靠主政者“民本”意识强弱来决定，不利于确保二次分配的公平性、合理性；同时，财政“分灶吃饭”和转移支付力度不足，不利于解决地区收入差距拉大问题，甚至造成某些贫困地区的公务员和义务教育教师都被拖欠工资；再如收入分配宏观调控体系远未健全，这些年来我们的收入分配政策设计安排缺少整体性、系统性，已出台的有关政策，大都是治标性质的，且往往不够周全，普遍带有“头痛医头、脚痛医脚”的色彩，工作中有关主管部门又没有形成高效的合作，削弱了其政策措施实施的效果。总而言之，收入分配体系的不健全是造成收入分配问题突出的直接原因。
分配制度改革推进过程中的最大阻力来自既得利益集团的阻挠。
改革开放至今，人民生活水平普遍提高，与此同时，某些行业、部门、群体的收入得到更大幅度的增长，这其中有一定的合理因素，但依靠行政权力、垄断地位、资源独占、人员身份区分等条件或手段获得不合理、不公平收入的问题更为突出，使垄断行业、某些权力部门和特殊利益群体形成既得利益集团。它们在社会中一般都居于有利位置，其基于维护自身既得利益往往有意无意对深化收入分配改革、理顺分配关系政策持反对或阻挠态度，使一些重大政策的制定难以达成共识并出台，同时使已经制定的分配调控政策难以贯彻落实，这大大增加了解决分配领域突出问题的难度。
综上所述，当前我国收入分配不公之所以呈现出多年采取措施却未得到解决的态势，有其客观必然性和极其复杂性，收入分配改革的长期性、尖锐性和艰巨性可见一斑。
收入分配改革需找准四大抓手
中央近期高度关注收入分配制度改革。今年2月初，胡锦涛总书记、温家宝总理分别发表重要讲话，强调要加快调整国民收入分配结构。温家宝指出，我们不仅要通过发展，做大社会财富这个“蛋糕”，也要通过合理的收入分配制度，把“蛋糕”分好，让全体人民共享改革发展的成果。要不断提高城乡居民收入，改革分配制度，逐步扭转收入差距扩大的趋势。根据中央精神并结合实际思考，笔者认为基本思路可概括为“深化改革、标本兼治、抓住重点、配套实施”，即深化经济社会体制和收入分配体系改革，把解决深层次原因和直接原因的制约与影响结合起来，以老百姓最关心的收入分配问题为重点，通过系统设计收入分配改革方案并配套实施来逐步破解收入分配难题。
首先，要达成破解收入分配不公问题的共识，并研究拟订收入分配整体改革方案。
虽然收入分配不公问题已引起社会广泛关注，但对于如何选择促进收入分配公平的路径、方案，如何平衡公平与效率的关系，如何打破既得利益集团的阻挠等问题，还需要通过努力才能形成广泛共识。
同时，鉴于解决收入分配问题的重要性、紧迫性和复杂性，应该加强对收入分配改革工作的统筹规划和全方位领导，可考虑成立国家层面的收入分配改革领导小组，并从战略高度研究拟订收入分配整体改革方案，制定一系列收入分配改革的政策措施。
其次，要加大治本力度，为破解收入分配难题创造必要条件和有利环境。
一方面要加快调整经济结构和产业结构，加快城镇化建设进程，加快推进农业发展方式转变，加快推进自主创新，提高生产力水平，从而增加社会财富，把收入分配的“蛋糕”做大。另一方面，要加大经济社会体制改革的力度，进一步打破城乡分割的管理体制，统筹城乡一体化发展，推进城乡公共服务均等化；大力加强对非公有经济的扶持力度，实施打破垄断的各项措施，为中小企业、私营企业等的正常发展创造有利条件，以利于缩小其与大型企业、国有企业的收入差距；进一步转变政府职能，减少和规范行政审批，以减少行政收费和权力寻租行为的发生；逐步理顺中央政府与地方政府的事权、财权关系，深化资源价格改革和土地管理改革，限制一些地方政府的“卖矿”、“卖地”收益；增强社会公众对关系民生建设等事项决策的监督力度，提高决策的科学性、公正性；加大文化建设力度，全面建立社会诚信制度，为规范分配秩序创造有利环境，促进减少并纠正做假账、违反劳动合同和拖欠工资、滥发津贴补贴福利等现象。这些措施对解决收入分配难题虽然难以立竿见影，但都是治本之策，必须抓紧做并做实。
第三，要大力健全收入分配体系，调整和完善收入分配格局。
在一次分配领域，加快调整国民收入分配结构，最直接的措施就是在宏观层面明确国家、企业、居民三者分配关系，将劳动报酬和居民收入两个比重提高的额度和日程安排纳入到国民经济和社会发展的五年规划及年度计划之中；在微观层面，要加快建立健全企业职工工资正常增长制度，对劳动密集型中小企业给予税收优惠扶持。
在二次分配领域，要健全财政预算制度，控制政府行政开支，建立并执行适时提高财政转移支付和增加对社会保障基金投入比例的制度；继续完善城乡社会保障体系，改进完善财政“分灶吃饭”体制，逐步解决由此带来的省、市、县收入分配不均衡问题；进一步改进完善机关公务员工资制度，建立职务与职级并行的制度，待遇与职级挂钩；改革完善事业单位收入分配制度等。
在一次、二次分配领域，还应进一步健全收入分配宏观调控体系，包括城乡居民最低生活保障制度、最低工资制度、失业保险制度、工资指导线制度、薪酬和人工成本信息调查发布制度、垄断行业薪酬水平调控制度、不同地区之间机关事业单位工资水平调节制度、个人所得税征管制度等等；还需要另外新设城乡、地区、行业、部门收入水平变动分析调节制度，并使以上各项制度形成合力，共同发挥宏观调控作用。
第四，要切实解决好老百姓最关心的重点分配问题，以提振改革信心。
收入差距过大是分配领域的最突出问题，解决办法是坚持“提低”与“控高”并举。一方面，要把提高农民、农民工和灵活就业人员以及企业退休人员、下岗失业人员等低收入群体的收入水平作为重点，通过逐步提高最低工资标准、建立工资增长机制和支付保障机制等措施来“提低”；同时，公共财政应优先投向民生领域，在二次分配时应当明确从财政收入中切出一块并逐年增加，用于提高城乡居民最低生活保障、失业保险、社会救助等标准,切实保障低收入群体和无收入来源者的基本生活。另一方面，对某些企业高管、某些垄断行业职员的过高收入，要加强监管和调控，控制其收入的不合理增长并通过加强征收个人所得税进行调节。笔者特别强调的是,目前央企每年上交税费后，还有数千亿元税后利润留在了企业,难免会有一部分以补助、奖金等形式进入个人腰包，这是非常不合理的。要在继续打破垄断的同时，加快建立并实施制度化的国企利润上缴机制，用以弥补对中小企业减税和社保基金的支出。
此外，还应整顿分配秩序，查处拖欠、克扣劳动者工资等行为，清理整顿乱发、滥发津贴补贴福利等行为；打击非法收入，包括一些官员以公权牟私利的贪腐行为，社会上行贿受贿、制假售假、制黄贩黄等牟取暴利行为。通过以上抓重点的措施，使老百姓能够早日看到收入分配不公问题得到缓解，以增强攻克这一难题的信心。
当然，收入分配改革不可避免地会遇到阻力，但这是亿万老百姓的殷切期盼，是推动经济发展、维护社会公平正义的要求，也是体现社会主义根本目的的必行之举。只要我们找准收入分配问题的症结，理清解决问题的基本思路，统筹规划、系统推进，下决心冲破既得利益团体的阻力，改革一定会攻克难关，走向成功。
来源：半月谈