一、问题的提出：未来中国的天堂地狱之争现代国家制度研究
吴敬琏先生曾经常借用英国作家狄更斯《双城记》的开篇语来表达对当前中国改革的看法：我们所处的时代就是这样的时代，是最好的时代，也是最坏的时代，我们很快就要上天堂了，我们也要下地狱了。其谓天堂，就是说中国改革的目标是建立一个市场化、法制化的国家；其谓地狱，就是说我们现在的改革任务依然任重道远。当前的中国或许就处在这样一个交叉口上。
“1978年我们告别了个人崇拜，1992年我们告别了计划崇拜，而2001年我们告别了所有制崇拜。我们渐行渐远，我们已经回不去了”。[1]中国建立起社会主义市场经济体制的基本框架，在政治、文化、意识形态和社会生活等诸领域已经部分实现了艰巨复杂的社会转型。
但与此同时，关于中国未来前景是天堂抑或地狱的论争如今又趋高涨，这突出反映在最近在美国出版的两本预测中国未来的专着中，一本是《中国的世纪——下一个经济强国的崛起》，[2]作者是劳伦斯·布拉姆（Brahm，Laurence）；另一本叫做《中国即将崩溃》，作者是章家敦。[3]布拉姆和章家敦都是在中国生活和工作了二十多年的美国律师，他们就中国的前途进行了一场辩论。章家敦认为，“腐败泛滥、贫富悬殊、上层分裂、民怨沸腾，这就是中国的现状。”他表示，“一个国家如果走到了这个地步，不垮台那才是咄咄怪事”，“中国加入世贸后五年将出现大乱，中国政府已经没有时间应对”。布拉姆则反驳道，章家敦的这种论调纯粹是痴人说梦，因为“中国目前的状况是政治稳定，经济繁荣，生活改善，思想开放”。布拉姆认为：“中国是世界上发展最快的发展中国家。人民的收入不断提高。国家的外汇储备在全世界数一数二。”“我所看到的不是中国即将崩溃，而是中国逐步强盛。我从心底里相信，中国将在21世纪成为一个举足轻重的经济大国，中国对于世界的重要性就跟20世纪的美国和19世纪的英国一样。我认为这是中国的新纪元。”
且不论这种论争的真实目的和理性价值究竟如何，我们可以清醒地看到，中国的改革确实尚有滑入地狱的可能，当前中国社会亟待解决的问题、隐患仍然很多，主要是国有企业改革始终没有根本解决、失业率居高不下、贫富两极化趋势明显、市场失序和市场分割比较严重、地区发展差距过大、党政企不分、腐败寻租突出、法治空乏化、社会受挫折感增加等等。根据吴敬琏先生的看法，“现在改革的大关还没有过”，换言之，“我们正在过大关”。[4]
而在改革“过关”的过程当中，改革动力系统的走弱则是一个危险的信号。“改革的后十年，支持改革的力量不是在增强，而是在削弱”，[5]从而直接导致了中国改革的步履维艰。据中国社会形势分析与预测调查组对部分地厅级党政干部调查显示，认为“改革进展太慢或基本没有进展”的人数的比例，从1998年的11.6%上升到1999年的28.1%，再上升到2000年的39.1%。[6]
为什么会出现这种情况？根源就在于“裙带资本主义”、“权贵资本主义”或者“权力资本化”。解决这一难题，不改革政治体制是解决不了任何实质问题的。因此，全面、理性、科学地探讨和反思政治体制改革问题，构成了学界的重大职责和历史使命。
二、政治体制改革的紧迫性
早在1987年中国共产党十三大，党中央就指出，“把政治体制改革提上全党日程的时机已经成熟”。[7]只不过由于1989年春夏之交的政治风波，实际上使党的领导人的注意力发生了变化，政治体制改革的主要指向发生了重大调整，“从直指原有政治体制的‘总病根’即权力过分集中现象的‘攻坚战’转移到完善那些本来就是很好的或比较好的原有体制（如人民代表大会制度等）上来了，也可以说是转入了‘外围战’。”[8]
对此，学术界看法不一。有学者认为，1990年代以来我国实际上中断了政治体制改革，直到1997年中共十五大才重新提及。但大多数学者反对这一“中断说”，有学者认为，中国一直没有停止政治体制改革，但执行的是经济体制改革先行战略；有学者认为寓政治体制改革于经济体制改革之中是我国政治体制改革的战略特征；还有学者认为政治体制改革和经济体制改革分离是立足于中国国情等。
但毋庸质疑，尽管1989年后国际国内因素导致的政治体制改革的调整和转向有其一定时期内的客观合理性，但如果无限期地拖延下去却是很不明智的。王贵秀先生认为：“目前政治体制改革严重滞后已经成为非常突出的问题。其主要表现是实质性的问题不但一个也没有根本解决，而且在某些方面还有停滞以至倒退。这突出表现在前几年出现的‘党政一体化’、‘党政合一’思潮的影响下，‘党政不分’的现象有所加剧。”[9]本文比较赞同政治体制改革的“滞后说”，因为判断政治改革与经济改革之间关系滞后的一个重要标准就是看权力是否介入了市场，从而成为一种能够直接参与价值分配的现实资源，而当前的中国，行政权力的资本化、商品化以及“馒头办”等政府与民争利的现象已司空见惯，也足以表明了政治体制改革是滞后于经济改革进程的。有些发达地区，从经济层面上看，应该说已经进入一个初级的市场经济时代，但是在社会政治层面上积累的问题很多。而且越是进入了市场经济，如果社会政治层面上的改革没有跟上，矛盾的尖锐程度就越大。根据诺斯（North）、罗森伯格（Rosenberg）等经济史家的观点，西方的兴起就在于国家在对经济人的关系上从政经不分型到政经保持距离型（arm’s length type）这一根本转变。中国的改革只有不再“跛腿走路”或者说“一条腿走路”，只有加强政治体制改革，才能真正实现政经的分离，从而使政府有可能真正无偏私地作为第三方建立现代市场经济的游戏规则以及公平有效地监督和执行合约。
政治体制改革的滞后，一个重大恶果就是中国政府体系政治资源的流失。在这里，所谓中国政府体系，其实包括基于宪法的宪政结构体系和基于党章的执政党结构体系，而这两大体系中，具有主导性意义即真正具有决策功能的是执政党结构体系，至于宪政结构体系基本上只是在执行执政党所制定的各项大政方针和公共政策[10]。换言之，研究中国政府体系的政治资源流失问题，核心的就是要研究中国共产党的政治资源。
在行为主义政治学看来，所谓政治资源，涵盖一切具有政治交换价值的东西，包括财富（金钱）、社会及政治地位、声誉、友谊、职业、知识、信息、能力、投票、立法权、对传播媒体的控制力、对警察和军队的支配、武装威胁、时间等等。政治行为主体通过对政治资源的利用和开发，可以获取预期的结果。更一般地说，可资政治行为主体参与政权以维持政治稳定，或推动政治变迁、政治发展的任何物质或非物质的因素和条件都可称为政治资源。
根据王小军、萧楼他们的研究，[11]中国共产党的政治资源构成格局包含三个部分：“首先是我党的物质形式即政治组织，包括中央、地方各级党组织及所有党员；其次是我党的精神形式即政治理论或纲领，包括马克思主义的世界观方法论及具体的党建理论；其三是政治理论与政治组织结合推进的动态过程，即执政行为，包括党的一系列路线、方针、政策、决议、决定及实行过程。”作为政治体制改革的一个直接后果，党的政治资源流失的可能性已经出现并在不断加大。他们指出了中国共产党政治资源流失的两个主要途径：
1.“系统内的转移和异化”。具体包括：意识形态导向力弱化；组织内少数个体的变异；以及权力运作失范。可以说，“系统内的位移与变异是我党所控政治资源可能流失的最大途径，这个变化具有隐蔽性、浅层性与局部性特征”。
2.“系统外的流向及承受方式”。首先，流向地方利益集团[12]。所谓地方利益集团指的是与其上一级行政建制相对的、掌握与国家利益相悖的利益的主体。执政党与政府的主张被集团抑制在外部，党政组织在集团内部被排挤、扭曲、压制或同化，使整个政治格局被分解为条块分割的局面。这种被称为“地方保护主义”的行为已困扰我国多年。
其次，流向势力集团。如果说地方利益集团带有“半官方”的色彩的话，那么另一部分政治资源则可能被势力集团所掠夺。所谓势力集团指的是合法掌握较大社会财富并可能通过非正当途径参与政权和分配利益的团体[13]。这些势力集团往往分布在基层，通常是私营企业主、村企合一的农村领导、宗法家长等。他们可能会通过把持基层选举、贿赂地方官员、抗拒行政命令等方式在政权内培植代言人、用钱权交易来降低生产经营活动的报酬、阻碍物质资源的合理流动、以及消解基层政权的控制力。
最后，流向部分中间组织，灰色社会团体和黑社会组织。笔者认为，这突出表现为邪教组织的出现和黑恶势力组织的集团化发展。公安部刑侦局局长张新枫最近表示，中国黑社会组织逐渐成形，其犯罪也越来越厉害。这些有组织犯罪已经扩大到经济领域，表现复杂化。一些黑社会组织利用非法所得，开公司投资实业，进行垄断经营。他同时透露，境外黑社会组织对中国的渗透也有加快的趋势。[14]
国情研究学者胡鞍钢先生则从腐败这一政治之癌的角度分析了当前中国政府体系政治资源的触目惊心的流失状况。根据他的研究，当前的腐败可以分为四种类型：“一是税收流失性腐败，二是地下经济性腐败，三是公共投资和公共支出性腐败，四是寻租性腐败。所造成的经济损失和消费者福利损失每年在9875亿-12570亿元之间，占全国GDP总量的13.2%-16.8%。”[15]
中共中央党校的郭德宏先生从密切联系群众这一传统优良党风的缺失，直接表达了对当前政治体制改革滞后带来的种种问题的深层忧虑。在中共党史上，密切联系群众的作风是中共区别于其它政党的显着标志之一，它在新的世纪更是关乎党和国家前途命运的重要政治因素，但现实如何呢？郭德宏尖锐指出，“现在很多干部的作风不是密切联系群众，而是‘密切联系领导’。很多地方的干群关系、党群关系，不仅不再是过去那种‘鱼水关系’，也不再是‘油水关系’，而是‘对立关系’、‘猫鼠关系’。”[16]
著名经济学家黄苇町先生通过对苏共亡党十周年的反思，提出：“苏共的历史悲剧告诉我们，困难不可怕，挫折不可怕，可怕的是人心的流失。”“从某种意义上说，正是苏联党群关系的首先解体，才导致了苏共和苏联解体的悲剧。”“今天，中国人民的绝大多数对我们党是信任和拥护的。但是，如果党内不正之风和腐败现象继续蔓延，就会造成越来越多的群众和领导者离心离德。”[17]
不久前，江泽民在谈到20世纪90年代一些长期执政的党丧失政权的教训时做了一个十分精辟的总结：一个政权也好，一个政党也好，其前途与命运最终取决于人心向背，不能赢得最广大群众的支持，就必然垮台。
应该说，以上分析都非常深刻，但必须明确，强调党群关系和群众路线更多的是宣示性、导向性而非操作性的公共政策，或者说不是政策，而是作为制定公共政策的“指导思想、行为准则、程序步骤和方式方法”的“元政策”即“关于政策的政策”[18]，如何在操作的层面上制订出合宜具体的公共政策并进而有效地解决这些问题呢？最根本的就是要及时启动政治体制改革，尽快改变政治体制改革严重滞后于经济体制改革的困局。早在80年代中后期我国经济体制改革向建立社会主义市场经济体制的总目标作纵深拓展的时候，邓小平就指出：“现在经济体制改革每前进一步，都深深感到政治体制改革的必要性。不改革政治体制，就不能保障经济体制改革的成果，不能使经济体制改革继续前进，就会阻碍生产力的发展，障碍四个现代化的实现。”[19]“我们所有的改革最终能不能成功，还是决定于政治体制改革。”“政治体制改革同经济体制改革应该相互依赖，相互配合。”[20]
尤其是在加入WTO的今天，政治体制改革更为紧迫。中国加入WTO，首先是对政府体系的挑战。WTO作为一个以规则和法制为基础的国际贸易组织，其基本规则有最惠国待遇原则、国民待遇原则、市场开放原则、公开竞争原则、透明度原则等。为执行这些原则，政府的经济管理方式要有一个根本的转变。WTO的23个协议、492页，只有两个条款提到企业，其他都是规范政府的行为。可以说，在很短的5年保护期中，能否通过渐进但坚决的政治体制改革实现从封闭型政府向外向型政府的彻底转变，决定中国能否完全履行对WTO的承诺，并进而决定中国经济社会的长远未来。而当前我国政府在施政理念、政府职能、机构设置、政府过程、党政关系等诸层面均存在不少的问题，远不能与国际对接。
民间和政界对政治体制改革的呼声渐高也表明了其现实紧迫性。针对党政领导干部对2001～2002年社会形势的基本看法，“中国社会形势分析与预测”课题组于2001年10月对在中共中央党校学习的部分地厅级领导干部学员进行了非概率随机抽样问卷调查。调查结果显示，“惩治腐败”一项连续第四年稳坐第三的位置不变，这与百姓对惩治腐败的强烈呼声是一致的。各方面的调查结果也表明，腐败已成为头号的社会问题。如在这次调查中问到2001年“社会形势中最严重的问题表现在哪些方面”时，19.6%的人认为是“腐败”，居问卷所列问题之首。显然，政治体制改革已成为我国领导干部在今后一段时期最受关注的改革。[21]
不难发现，中国的改革基本上是“危机推进型”的，就是说只有到面临无法解决的现实危机时，政府才会被迫背水一战，进行改革。以24年经济体制改革为例，只要还有那上报时层层加码的经济增长率的幻象存在，中国就很可能会一直错误地以为可以无限期地拖延政治体制改革。然而，苏联、东欧等转型国家的实践表明：“社会经济危机越严重，体制改革越激进。”[22]这些国家在改革初期大都不同程度地采取或接受了渐进式改革的方案，但没有走通，才在最后不得不走上了激进的道路。因此，中国的政治体制改革要尽快从“危机推进型”转向“利益推进型”。
在制度经济学看来，改革实际上就是打破旧体制建立新体制的一个制度创新过程，而社会中的个体作为理性的经济人，对于改革的支持是有条件的。这个条件就在于，支持改革给他的预期收益超过他为支持改革可能付出的预期成本。用戴维斯与诺斯的话讲，“如果预期的净收益超过预期的成本，一项制度安排就会被创新。”[23]其中，改革给他的预期收益又取决于两个因素：一是改革成功的概率有多大；二是改革成功后新体制给他的回报有多大。二者相乘，就是改革给他的预期收益。因此，中国的政治体制改革要尽快实现向利益推进型的转向。
与此相一致，吴敬琏先生把政治改革列为中国21世纪的三大任务之一，认为“这一基本问题我们应当在21世纪初期解决，不能拖得太久。”[24]对政治体制改革研究颇深的政治学者高放先生则直接指出：“世纪之交中国面临的最紧迫的任务是政治体制改革。”[25]总之，无论是从创建现代市场经济，政府体系的资源流失，党群关系的变异，还是从中国加入WTO，抑或从党政精英还是学术界和民意基础等诸层面，都表明了政治体制改革的现实紧迫性。
三、政治体制改革的目标反思
自1980年代以来，中国政治体制改革的目标一直没有得到明确的定位，突出反映在政界和学术界的不同论争上。这给实际的改革进程带来了极大的不确定性和困难。经过梳理，我认为在改革目标这一问题上，有代表性的观点如下：
1.“政治稳定”观。徐湘林先生认为，“由于对政治改革进程的不同评价和对改革目标的不同认识而形成了对政治改革的不同观点。为讨论的方便，我们可以将这些不同观点大致地分为社会中心论和国家中心论两派。两种不同的评价体现了对政治改革目标的两种不同的认识和两种不同的价值追求。社会中心论者把政治改革认定为民主化改革，即把政治改革看作是扩大言论、集会、结社的自由以及扩大民主权利，促进市民社会的成长，限制政府的权力。……国家中心论者把政治改革目标确定为改革不适应经济发展要求的政治体制。……有关中国政治改革的目的之争无疑对改革方向的合理选择具有重要的启示作用，并或多或少对改革的决策产生影响。然而，这些观点具有较多的主观价值判断的色彩，往往停留在‘应该如何’‘不应该如何’的规范伦理判断的层面上，而对许多客观行为和过程等现象缺乏有效的解释力。”进一步，他指出，“能否保持政治稳定成为改革领导人选择改革方案、步骤和时机的重要考虑因素，保持政治稳定一直就是中国领导人推动政治改革现实考虑的基础。”[26]
2.“经济发展”观。与徐湘林先生的归纳相类似，胡鞍钢先生认为，经济转型国家的政治改革有两种不同取向的改革方式：一种是“促进发展”的政治改革，一种是“追求西方式民主化”的政治改革。但他认为，中国现在采取和应该采取的是前者，换言之，促进“经济发展”是中国政治体制改革的目标。详言之，未来中国政治改革的方向和目标应该是：首先，“解决政治领导集团的稳定性问题”。换言之，中国的政治改革首先是在“最高领导集团内部及游戏规则方面的制度化”取得实质性进展。其次，“解决公共政策的稳定性问题”，包括“决策的科学化、民主化、透明化和专业化，以及公共政策的连续性和稳定性。”第三，“加速国家机构现代化，实现政府职能转变，建立廉政、勤政、高效的政府，普遍实现公务员的专业化和公开竞争上岗。”第四，“逐步在中国实行厂务公开、村务公开、政务公开和司法公开，鼓励新闻界发挥越来越大的舆论监督作用。”[27]
3.“法治”观。潘维先生认为，“政治改革的导向有两种选择：一是民主化，二是法治化。二者总有先后，世界上从未有哪个国家能够二者同时兼得。民主与法治是可以兼容的，但民主化和法治化两个过程却从未共生，因为二者的操作方向不同，无法兼容。笔者认为，民主化并不能解决吏治、行政（执法）和司法三大问题，反而有可能使问题更加恶化。相反，以法治为导向、以吏治为核心进行政治体制改革，比较适合中国的具体特点。”[28]
4.“效率”观。1980年代中期，邓小平比较强调政治体制改革的效率取向。1983年中国改革从农村转向城市后，市场化改革的深入遭遇了原有政治体制的阻碍。1986年，邓小平强调：现在“政治体制不适应经济体制改革的要求”，“现在经济体制改革每前进一步，都深深感到政治体制改革的必要性。”[29]“机构庞大，人浮于事，官僚主义，拖拖拉拉，互相扯皮，你这边往下放权，他那边往上收权，必然会阻碍经济体制改革，拖经济发展的后腿。”[30]
5.“打破高度集权”观。王贵秀先生认为，原有政治体制的“总病根”在于“权力过分集中”，特别是“领导者个人高度集权”。
而“这个问题不解决，不仅影响和制约着经济体制改革攻坚战的推进，而且影响和制约着民主法制建设的实质性的进展，也影响和制约着为加大反腐败力度而建立强有力的权力监督制约机制，还影响和制约着社会稳定的维护和发展以及长治久安政治局面的实现。这就是当前改革所面临的突出问题。”[31]因此，他实际上把打破高度集权作为了政治体制改革的目标。
6.“民主化”观。民主化观亦即民主政治观，就是要实现政治民主化。高放先生认为：“政治体制改革有个先易后难的问题，但不能忘了根本目标。根本问题是‘党政分开‘，以权制权的政治民主化。”[32]包心鉴先生认为，“政治体制改革的根本目标是实现政治民主化”。[33]江泽民在十四大指出：“我们的政治体制改革，目标是建设有中国特色的社会主义民主政治，绝不是搞西方的多党制和议会制。”[34]在十五大报告中，他进一步把社会主义民主政治纳入党的基本纲领的范畴，指出继续推进政治体制改革，就是要“进一步扩大社会主义民主，健全社会主义法制，依法治国，建设社会主义法治国家。”[35]在这里，政治体制改革的目标包括了发展民主和实行法治两大根本问题，而实现民主的基本条件和制度框架就是法治化、制度化、有序化的民主，而绝不是人治化、大鸣大放大字报、无序化的民主。这是中国共产党第一次明确把政治体制改革的根本目标即社会主义民主政治同其实现路径和操作方式即建设社会主义法治国家有机统一起来，从理论制高点上把握了政治体制改革的目标模式，体现出崭新的思路。
应该说，以上关于政治体制改革的目标观都有其一定的理论解释力，本文试对此分别辨析。
1.对“政治稳定”观的探讨。我认为，政治稳定观看到了政治秩序对于政治系统内生发展的重要性，但这种观点更多只是描述了当前中国政府体系中领导人的价值取向，而对这种价值取向的分析和反思则有欠深入。政治稳定观的分析前提是首先把政治改革看成是一种领导人的政策调适和政策选择过程。这种观点在国内外学术界都有相当的普遍性。应该说，中国渐进经济改革的成就，与苏联激进政治改革的失误以及俄国经济改革“休克疗法”的失败，形成了非常明显的对比，以致不少人从中得出这样一个结论：共产主义国家转型的成败取决于领导人对政治和经济改革的先后顺序的选择。在中国，邓小平被称为“改革的总设计师”；在西方，他被说成是“农村经济改革的发动者和家庭生产责任制的倡导者”。[36]认为民主有利于经济发展的哥伦比亚大学教授加各蒂斯·巴格瓦蒂（Jagdish Bhagwati）也把中苏的不同改革结果视为领导人的不同政策选择：“在不民主的社会主义今后十年的转型期间，戈尔巴乔夫和邓小平的截然不同的选择及其不同命运，对研究资本主义、社会主义和民主的学者来说将继续是一个迷人的、考验智力的谜”。[37]中国经济学者胡汝银先生也认为：“中国的改革过程在很大程度上是特定约束条件下有着特定偏好的核心领导者的效用最大化过程。改革过程中社会利益的增进是以核心领导者能获得更多的效用或满足为前提的。”[38]
以上评论有一个共同偏失，就是在讨论改革的战略和价值取向时，只看到领导人个人的政治智能及其在进行所谓理性选择时的“决定性”作用，而忽略了转型国家中的各种政治力量、利益集团对政治经济改革的态度以及这种态度对领导人的影响力。根据樊纲先生的研究，“任何经济体制改革，从根本上说，都不是一个‘外生’的、由战略或政策的明智程度所决定的政府行为，而是一国经济中‘内生’的社会过程，取决于客观的经济社会条件以及在此基础上各个利益集团之间的利益冲突关系；政府行为或政府的政策在此过程中不过是经济中各种利益冲突与平衡结果的一种反映，政府本身不过是经济与社会体系中的一个内在的、特殊利益主体。”[39]
因此，有必要对选择本身做一反思，同时，基于某些非理性因素和政府利益的确实存在等现实因素，还有必要对政治稳定观做出批判性反思。我认为，政治稳定尽管对现实中国的改革当属必要，但根据系统论的观点，一个成熟的系统必然是一个发展中求稳定的系统，而不是一个稳定中求发展的系统。中国政治体制改革的目标和价值取向首先是政治发展，其次是政治稳定。与任何社会系统一样，政治系统的发展是绝对的，而稳定则是发展所赖以进行和展开的条件，任何一个有为的政府和政党，都不会把政治稳定作为其改革的目标。
美国政治学家亨廷顿认为，在现代化进程中，随着社会和经济的变化，如城市化、文化和教育水平的提高、工业化以及大众传播的扩展，一切新的和老的、现代的和传统的集团，越来越意识到它们自己是集团，越来越意识到它们相对于其他集团的利益和权利，进而急起动员参与政治，而与此同时，政治体制的发展即制度化和组织化却十分缓慢，结果导致政治上的不稳定。因此，必须发展政治体制，才能将新兴政治势力和利益集团纳入到新的政治体系中去。
邓小平在1992年南巡讲话中针对人们一度对其“政治稳定观”的误解，指出：“稳定和协调也是相对的，不是绝对的。发展才是硬道理。这个问题要搞清楚。如果分析不当，造成误解，就会变得谨小慎微，不敢解放思想，不敢放开手脚，结果是丧失时机，犹如逆水行舟，不进则退。”[40]
尤其是在面临改革闯关的当前情境下，发展才是硬道理。如果过分强调稳定甚至以稳定为目标，惟稳定是从，势必削弱改革工程的动力系统，甚至助长改革的惰性和保守。考虑到当前的改革有落入“权贵资本主义”、“官僚资本主义”陷阱的危险，要推进和深化改革，并完全实现我国紧迫的经济、政治和社会转型的艰巨任务，就要遵循改革的“卡尔多标准”。所谓“卡尔多标准”，是由著名福利经济学家卡尔多提出的改革过程中利益再分配和改革成本分配的基本原则，他认为，“任何潜在的变动都要受到以下的测验：要问所有因革新结果受到有害影响的人，认为革新给他们带来的不便最低要有多少货币的补偿。同样，也要问所有因革新获得的人，估计最高愿意让出多少钱而又不放弃已得的利益。只要后者的总和大于前者的总和，就可断定这是社会合意的革新”。[41]
但现实中的中国改革在很大程度上却使民众在获取了普遍福利的同时，也造成了改革成本的极不均衡分布。根据何清涟的一项研究，“目前的中国社会像一个金字塔结构，社会上层的人数极少（约1%），中产阶级（即中间偏上阶层和中间偏下阶层）的人数十分有限（约15.4%）。而社会下等阶层（约69%左右）和被边缘化了的社会群体（约14%左右）却过于庞大，占人口的80%以上。”[42]而改革中哪个群体最要求政治稳定呢？显然是作为既得利益者的社会上层，国家如果公开支持既得利益者，与支持附着在存量上的成员即主要由工人与农民构成的劳动集团相比较，不但不符合民主的原则，更不符合传统社会主义意识形态下的“政治正确性”，那么，改革的动力系统就要发生逆转，改革就更难成功。
中共“十五大”报告指出：“依法治国，就是广大人民群众在党的领导下，依照宪法和法律规定，通过各种途径和形式管理国家事务，管理经济文化事业，管理社会事务，保证国家各项工作都依法进行，逐步实现社会主义民主的制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人看法和注意力的改变而改变。”
依法治国作为中国政治体制改革的价值追求和实现社会主义民主政治的基本手段，其内涵可以简约为政治的制度化，而这显然从属于政治发展的范畴。所谓政治发展，根据亨廷顿的看法，就是从传统社会向现代社会转型过程中，在政治稳定的基础上，对现行政治体系进行重组重构，其核心主张是从原旧政治制度向新政治制度的完全彻底转变，即实现政治“制度化”。[43]可见，党和政府已经隐约开始把政治体制改革的目标更多地投入到政治发展，而不是一味地强调政治稳定，毕竟，政治发展本身就应带来持久有效的政治稳定。
同时，一个更为重要的原因在于，政治稳定在政治科学中并非一个科学的语词，任何一个当权者都可以坚持政治稳定的政治哲学，但政治发展本身作为一个政治学的特定语汇，却不是指紊乱无序的政治发展，政治发展本身就是一种从人格化向制度化、人治化向法治化的跃迁，因而本身是有序的。只有实现了政治发展，政治稳定才能更好地得到保障，所以，以政治发展作为政治体制改革的价值取向更为适当。
2.对“经济发展”观的探讨。以经济发展作为政治体制改革的目标，应该说看到了政治改革与经济改革的互动关系，但这种观点忽视了人们的政治需求。现实中而非经济学教科书中的人们绝不仅仅是亚当·斯密的“理性经济人”，还是亚里士多德的“天生的政治动物”。哪种人性假设更为准确呢？经验和理论都证明，人是“复杂人”，不仅有经济的需求，还有政治的需求，尤其是按照美国心理学家马斯洛的需求层次理论，一旦人们获取了生理和安全需求的满足，政治等精神需求就随之而来。在中国，改革在经济的层面已经取得了很大的成就，人们的福利也得到了很大改善，因此，民主政治、政治参与作为一种需求被现实地提出。如果说，在改革的初期，人们还以经济发展作为政治改革的目标的话，那么，在今天，改革目标就有必要从经济发展转向政治发展。所谓政治发展的需求，从社会中心论的角度讲，就是民众政治和基层自治等内容；从国家中心论的角度讲，就是提升政府能力，改善政府绩效，重建政府统治合法性。因此，经济发展不能再作为政治体制改革的目标，它只能是经济领域和经济改革的问题。
3.对“法治”观的探讨。主张用法治作为当代中国政治体制改革的目标，理论价值和改革意义比较大，但问题在于，没有民主做保障，何以有法治？在潘维先生看来，中国政治体制改革应该建立一种“咨询型法治”，这种咨询型法治有五大支柱：“（1）中立的文官系统。（2）自主的司法系统。（3）独立的反贪机构。（4）以全国和省人民代表大会为核心的广泛的社会咨询系统。（5）受法律充分保护的言论、出版、集会和结社的自由。”“与以议会为核心的民主制不同，法治政体的核心既非‘人’亦非‘党’，而是机械的文官系统。”[44]
我认为，这种“精妙”设计的政体至少有以下几点值得商榷：
第一，与司法系统对任何法律争议均拥有唯一的最后裁判权以及人大掌握立法批准权相比，只具有执法和立法建议这两种权能的文官系统有可能成为所谓“政体的核心”吗？第二，人大既然唯一地掌握立法批准权，难道还仅仅是咨询系统？第三，文官系统只实行考任制，可不管从历史还是从理论上究竟有何论据表明考任制优于选任制？第四，既然法治政体要“强调法律作主（rule of law），拒绝人民作主（rule of the people）”，那么如何解释咨询系统还要“迫使文官对公众的意愿保持敏感”并“倾听大众的呼声”？第五，反贪机构“直属最高行政首长”，实质上可以纳入文官系统，而司法系统拥有唯一的最后裁判权，人大掌握立法批准权，同时，所谓“受法律充分保护的言论、出版、集会和结社的自由”与上述四项本不属一个层面，实际是体现在立法和执法中的政治文化和法律内容，那么，所谓“咨询型法治政体”和潘维先生所指称为“民主迷信”的“民主政体”有本质区别吗？
因此，我认为，在政治实践尤其是在面临转型闯关的中国，脱离民主搞所谓的“法治”，最多只能导致“假人民而行”的开明专制。而“没有民主就没有社会主义”[45]，民主已经作为一个基本要素被纳入社会主义意识形态。我国的改革一直在坚持走社会主义道路，放弃民主是不可能的。法治和民主不仅兼容，而且不可分割，经验和理论都证明了这一点。因此，不能脱离民主搞所谓的“法治”。
4.对“效率”观的探讨。主张通过政治体制改革提高体制效率，是因为以前中国政治体制太过低效而致，从这方面看，效率观有一定合理性。但它至少没有回答两个问题。第一，政治改革究竟是以效率还是以公平为旨归？理想地讲，政府应该解决公平问题，提供公共物品；市场应该解决效率问题，提供私人物品。二者的分工是很明确的。因此，如果把效率作为政治改革的目标，就很可能会使政府改革失去意义。第二，如何提高体制效率？按照比较经济体制学的观点看问题，应该通过开发和有效配置体制内各种稀缺资源来实现。而政治改革通过单纯的权力下放或权力回收显然难以实现，只有摆脱体制内权力的收收放放，而把政治权力作为一种社会资源，按照公平效率结合的原则与经济资源进行合理配置，才能真正保证经济政治和社会等诸领域的发展，才能在提升效率的基础上为公平创造条件，从而实现社会主义政治的民主化。因此，单纯把政治体制改革的目标定位在效率，显然是不恰当的。
5.对“打破高度集权”观的探讨。我国政治体制改革迄今还处于“外围”阶段，而尚未逼近或进入“攻坚”阶段，仍处在比较浅的表层上，还没有把改革的锋芒直指原有政治体制的“总病根”。但在这个总病根上，我反对把原有政治体制的总病根仅仅看作“权力过分集中”特别是“领导者个人高度集权”，这种观点仅注意到了体制内的集权问题，没有从宏观社会权力结构的层面来考察。如果采取这种局部改革或单项改革的战略，就会导致“所谓的‘双重交通规则’或如波兰经济学家泽林斯基（J.G.Zielinski）所说的‘异体排斥’问题”。[46]实际上，高度集权作为我国计划经济体制时代的社会权力结构，在改革初期集中表现为小社会、大政府；小市场、大政府；小地方、大中央以及小政府、大中共。但随着我国“行政性分权”的改革战略的推进，社会权力结构已不仅仅是单纯的集权，权力的弥散化也已出现并加剧。详言之，这个总病根，就体制内来讲，是权力集中与权力分散的纠结，该集中的分散，该分散的却集中：一方面是权力过分集中于党的一把手和政府一把手，一方面是地方保护主义屡禁不止，中央动员资源的能力下降，政令不尽统一，市场分割化等。就体制外来讲，是社会权力结构的非均衡分布。所谓社会权力结构的非均衡分布，就是指社会各主体对权力的需求与其对权力的实际占有之间的巨大落差，这些社会主体包括政府、政党、企业、公民和第三部门等。在最广义上（也只能在最广义上），权力可以被理解为一种社会资源，通过对这种权力资源的占有、支配，可以实现社会各要素有效率的和公平的配置。而政府或者政府的某些部门过分地占有本属社会其他主体的权力，这个社会就会失衡。按一个流行的说法，“大政府、小社会”是不合社会发展要求的。因此，以“打破高度集权”作为政治体制改革的当前乃至今后的目标，是不完全的。
6.对“民主化”观的探讨。记得林肯这样表述民主的大意：所谓民主，就是即使我们选错了总统，那么这个人在其任期内对我们的社会制度和社会财富所造成的损害，仍然是有限的，因此我们可以从容弥补。列宁说：“民主是一种国家形式，一种国家形态。”“民主意味着在形式上承认公民一律平等，承认大家都有决定国家制度和管理国家的平等权利。”[47]
本文赞同以政治民主化或者说民主政治作为中国政治体制改革的目标，但是民主本身也有一个生长的过程而不能一蹴而就，这里的关键就在于探讨两点：首先，为什么以民主化作为政治体制改革的目标？其次，如何通过阶段性的目标和操作来实现民主化？
美国政治学家埃尔金（Elkin，Stephen L.）和索乌坦（Soltan，Karol Edward）提出设计新型政治制度所应把握的三个要点：“第一，限制政治权力的滥用；第二，能够很好地解决社会问题；第三，有助于形成公民的性格。”[48]他们的观点对本文研究中国政治改革的目标选择很有启发。
考虑到民主并非一个一蹴而就的自然过程，它需要人们分阶段分步骤的扎实努力，我认为，中国政治体制改革的目标应该分为根本目标（长远目标）和具体目标（近期目标）两个层面，其中，根本目标是政治民主化，具体目标是有效且有限的政府，实现途径主要是重塑社会权力结构。
中国的经济改革以市场化为导向，这从根本上决定了政治体制改革的民主化目标定位。现代市场经济是契约经济，契约的签订、执行和监督都要求双方的地位平等和意思表达的完全自愿，同时，政府作为第三方监管契约的履行，不仅要有效，还要有限，换言之，全能主义的专制政府不仅不可能有效促进经济人的福利，还很可能会动用专政暴力压制民众，而有限且有效的现代政府则恰恰相反，这就要求在公民与政府、公民与公民之间实行民主；现代市场经济是选择经济，通过选择不同资源配置方式和人们行动集合，社会可以实现效率的最大化，而这种选择本身就内在的要求民主，“民主的核心是选择”[49]，是一种实现自主选择的过程。
刘少奇在1941年7月13日给孙冶方的复信《答宋亮同志》中讨论了中国共产党的历史上主要的倾向到底是经验主义还是教条主义的问题，结论是，经验主义占着主要的地位，中国革命的理论准备是很不足的。他指出，“中国党有一极大的弱点，这个弱点，就是党在思想上的准备、理论上的修养是不够的，是比较幼稚的。……所谓中国党的理论准备，包括对于马列主义的原理与方法及对于中国社会历史发展规律的统一把握。这在中国党的大多数同志不论对哪一方面都还有极大的不够，还是中国党一个极大的工作。”事实上，“这个问题至今还没有解决”。[50]当前，至少在中国共产党执政规律问题上的理论准备是很不足的。基于此，江泽民等高层领导人最近一再呼吁全党要以学习“七一讲话”为契机，深入研究中共执政规律。而作为对该规律比较多的研究，大都对群众路线、党群关系等大发议论，这种探讨不能说不深入，但原则性、元政策性太强，不具有现实操作性。人们会问，如何改进党群关系，提升中共执政合法性？仅仅提出要坚持群众路线就能解决吗？仅仅靠某些干部官员的道德自觉和伦理发现就可以了吗？深入下去，只有民主，才能真正体现中共执政规律，才能真正维持中共的领导地位。1940年，毛泽东在延安各界宪政促进会成立大会上演讲指出：“中国缺少的东西固然很多，但是主要的就是少了两件东西：一件是独立，一件是民主。这两件东西少了一件，中国的事情就办不好。”[51]这个结论恐怕对当代中国仍然具有极大的现实性。独立已然独立，民主似有可期。毛泽东说，“我们一切工作干部，不论职位高低，都是人民的勤务员，我们所做的一切都是为人民服务”[52]；邓小平说：“领导就是服务”[53]，这是中国政府给予广大人民的神圣承诺和权利保障。江泽民则更为精炼地把执政规律概括为“共产党执政的实质是人民当家作主。”[54]
同时，发展民主，还可以分散执政党的执政风险。一旦经济发展受阻，靠民主还可以维持执政党的合法性。反之，权力的过分集中显然意味着政治风险因素的积聚。根据房宁先生的研究，民主政体本身就具有“政治稳定”的功能。“在现代社会，从长期来看，集权政体的稳定性是十分脆弱的，它要么具有绝对的稳定性，要么处于绝对的不稳定状态。民主政体常常处于相对稳定和相对不稳定之间的平衡状态。平衡意味着稳定，民主政体内在的‘平衡——稳定‘机制决定了它的政治稳定功能”。这种功能表现在三个层面：“首先是广泛的政治参与。在民主政体下，各种社会利益集团有着通畅的利益表达渠道，从而有力地保证了民众对政治的广泛参与，参政程度的提高又加强了政府的统治基础和权威；其次，高度的制度化使民主政体可以敏捷灵活地对民众诉求做出反应，并有能力及时、有效地做出相应调整，使相互冲突的利益集团遵循一定的规则达致妥协；第三，历史地动态地来考察这一问题，对发展中国家来说，利益集团的兴衰消长变化十分激烈，而民主政体可以在政权的合法性、连续性不中断的前提下，及时地在政治过程中体现这些变化，不至于因政治与社会发展的脱节而使国家的发展受阻”。[55]
“东亚经济危机”经验地支持了这一看法。从1990年代中期开始，以“威权政治＋市场经济”为特征的所谓“东亚模式”，遇到了明显的问题和挑战，特别是1997年以来肇始于泰国的金融危机席卷了大部分东亚国家，人们似乎在一夜之间意识到“东亚模式”的内在缺陷，美国学者阿姆斯登指出：“在韩国，并不是市场机制对资源进行配置，对私有企业进行指导，而是由政府作出投资决策，每个企业不是在一个竞争的市场结构中运行，而是在一个受到控制的市场里运行。”[56]“东亚危机”实质上是这种模式隐患的大爆发，表明新威权主义的集权政体正逐步走向没落。因此，作为一个总体趋向的改革模式，经济上市场化取向，政治上民主化取向，或许是一个更为理性的组合。
当前中国的改革已经深入到改革中期，社会分殊化构成当代中国的独特政治经济景观。根据萧功秦的研究，“分利集团化”、“贫富两极化”和“游离态的社会动员化”开始显现并加剧，与此相伴随的是“软政权”的衍生。[57]软政权其实就是所谓无效的政府或者说弱能力的政府。李强先生指出：“如果说中国目前存在某种权威危机的话，这个危机并不是中央权威的危机，而是‘公共权威‘的整体危机。这种危机的原因之一恰恰是政府权力过大的制度后遗症。”[58]因此，我认为，当前最重要的就是在政治民主化的总目标下，通过在全社会范围内理性地实现权力资源的再配置，实现社会权力结构的均衡分布，从而提升政府能力，使政府克服“缺位”、“越位”，最终达到政府“适位”，以更好地提供公共物品，真正实现政府、市场与社会三大机制的互动和策应。简言之，政治体制改革的根本目标是政治民主化，当前目标是有效且有限的政府。而如何在民主化目标下渐进但坚决地开发中国现有政治体系的政治资源，并从比较完全的意义上实现有效政府与有限政府两大理念的统一，无疑构成了对当代中国政治体系的严峻挑战。
（作者单位：北京大学政治发展与政府管理研究所）
注释：
[1]钟伟：“我们再也回不去了”，《南风窗》2002年1月（下）。
[2][美]布拉姆（Brahmlaurence）编：《中国的世纪——下一个经济强国的崛起》，莫德蓉译，五洲传播出版社，2001年版。
[3]北大三角地http://bbs.beida-online.com
[4]吴敬琏：《改革：我们正在过大关》，第85页，北京三联书店2001年版。
[5]吴敬琏：“中国经济改革的前途”，《财经》杂志，1998年11月号。
[6]《2001：中国社会形势分析与预测》，第46页，社会科学文献出版社，2001年版。
[7]赵紫阳：“沿着有中国特色的社会主义道路前进——在中国共产党第十三次全国代表大会上的报告”（一九八七年十月二十五日），人民网。
[8][9]王贵秀：“艰难而漫长的改革——政治改革二十周年反思”，载于刘智峰主编：《中国政治体制改革问题报告》，中国电影出版社，1999年版。
[10]胡伟：《政府过程》，浙江人民出版社，1998年版。
[11]王小军、萧楼：“中国共产党政治资源流失问题的可能性分析”，《中共浙江省委党校学报》，1999年第3期。
[12]奥尔森：《国家兴衰探源》，商务印书馆，1993年版。
[13]党国印：“中国乡村权势阶层的崛起”，载于《中国国情国力》，1998年第5 期。
[14]“中国公安部官员表示中国黑社会组织逐渐成形”，中新社香港2002年3月18日电。
[15]胡鞍钢：“腐败损失有多大？每年1万亿”，《南方周末》2001年3月22日。
[16]“得民心者得天下——访中共中央党校郭德宏教授”，中新社北京2001年5月31日电。
[17]黄苇町：“苏共亡党十年祭”，《南方周末》2001年8月17日。
[18]张国庆着：《现代公共政策导论》，第22页，北京大学出版社，1997年版。
[19][20][29][30][40][53]邓小平着：《邓小平文选》第3卷，第176、164、176、160、377、121页，人民出版社，1993年版。
[21]中国网，2001年12月24日。
[22][39]樊纲着：《渐进改革的政治经济学分析》，第157、9页，上海远东出版社，1996年版。
[23][美]戴维斯、诺斯：“制度变迁的理论：概念与原因”，载于《产权学派与新制度学派译文集》，第274页，上海人民出版社，1994年版。
[24]吴敬琏：“中国21世纪的三大任务与三大挑战”，国务院发展研究中心信息网。
[25]高放：“跨世纪的最佳战略选择——关于加快政治体制改革问答录”，《长春市委党校学报》，1999年第1期。
[26]徐湘林：“以政治稳定为基础的中国渐进政治改革”，《战略与管理》，2000年第5期。
[27]胡鞍钢：“旨在促进经济发展的中国政治改革”，《改革》，1999年第3期。
[28][44]潘维：“法治与未来中国政体”，《战略与管理》，1999年第5期。
[31]王贵秀：“任重而道远——我国政治体制的演变与改革50年反思”，《中国党政干部论坛》，1999年12期。
[32]高放：“关于加快政治体制改革的若干问题”，《人大研究》，1999年第5期。
[33]包心鉴：“政治体制改革：世纪之交的回顾与思考”，《山东社会科学》，2000年第1期。
[34]《中国共产党第十四次全国代表大会文件汇编》，第33页，人民出版社，1992年版。
[35]《中国共产党第十五次全国代表大会文件汇编》，第31页，人民出版社，1997年版。
[36]Harry Harding“China’s Second Revolution：Reform after Mao”，Washington D.C.：The Brookings Institute，1987.
[37]Jagdish Bhagwati，“Democracy and Development”，Journal of Democracy，Vol.2，July 1992，P37-44.
[38]胡汝银：“中国改革的政治经济学”，载于盛洪主编：《中国的过渡经济学》，上海三联书店、上海人民出版社，1994年版。
[41]鲍莫尔：《福利经济与国家理论》，第124页，商务印书馆，1982年版。
[42]何清涟：“当前中国社会结构演变的总体性分析”，《当代中国研究》，2000年第3期。
[43][美]塞缪尔·亨廷顿：《变动社会的政治秩序》，第1-21页，上海译文出版社，1989年版。
[45]邓小平着：《邓小平文选》第2卷，第168页，人民出版社，1983年版。
[46][50]吴敬琏、刘吉瑞着：《论竞争性市场体制》，第125、141页，广东经济出版社，1998年版。
[47][俄]列宁着：《列宁选集》第3卷，第257页，人民出版社，1972年版。
[48][美]斯蒂芬·L·埃尔金、卡罗尔·E·索乌坦编：《新宪政论：为美好的社会设计政治制度》，北京三联书店1997年版。
[49][美]科恩：《论民主》，第39页，商务印书馆，1988年版。
[51]毛泽东：“新民主主义的宪政”，《毛泽东选集》第2卷，人民出版社，1952年版。
[52]毛泽东：“一九四五年的任务”，《解放日报》，1944年12月16日。
[54]江泽民：“关于讲政治”（1996年3月3日），人民网。
[55]房宁：“论民主政体的政治稳定功能”，《战略与管理》，1998年第2期。
[56][美]艾丽斯·阿姆斯登：“亚洲的下一个巨人：南朝鲜和后起工业化”，《经济社会体制比较》，1992年第3期。
[57]萧功秦：“改革中期的社会矛盾与政治稳定”，《战略与管理》，1995年第1期。
来源： 政治体制改革