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中间经济体制改革研究会成立30周年回顾与展望
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汪玉凯:中国改革的逻辑

2013-11-18 14:45:05

中国改革的逻辑
汪玉凯
(2013年11月16日)


非常高兴能够参加这个会,我是中国行政体制改革研究会的副会长,和中国经济体制改革研究会一样是国家层面的体改研究机构,我们成立才几年。中国经济体制改革研究会给中国的改革贡献非常大,聚集了一大批有名望的领导人,有一大批知名专家学者,所以说在改革进入到这个时候庆祝30年非常有意义。我用很短的时间讲两个观点:一个是宏观的观点,一个是微观的建议。
    宏观的观点是要认识改革的逻辑。这次改革决定出来之后影响非常大,亮点也很多。但是我认为以改革为标志,文件叫“改革进入新阶段”,我前面发表文章叫“二次改革”。我认为改革进入新阶段一个很重要的原则是中国改革的内在逻辑是否正在发生变化,这个逻辑就是政府改革的作用性凸显。尽管大家看到经济体制改革是未来改革的前沿,经济体制改革是重点,如果不减少政府对市场对社会的过多干预,我想市场在资源配置中决定性作用是实现不了的。种种现象表明,政治、经济、社会、文化、生态,五位一体的改革,绝大多数都和政府有关。
既然政府改革的重要性凸显了,政府改革的核心点在哪里?政府改革从我的判断来讲,要通过四种途径来解决政府的五大核心议题。四种途径都很清楚:优化结构、转变政府职能、改革政府管理方式、建设法制政府和服务型政府。《决定》中讲的四条路径不是像我这样的概括,但我认为就是四条路径,四条路径解决政府治理中的五大核心议题。
第一是重构政府与市场关系,推进政府治理现代化。经济体制改革、市场体系建设和完善的核心在于政府和市场的关系,矛盾在政府,不在市场。大家注意这次《决定》讲了三个治理,国家治理、政府治理和社会治理,我认为这是重大的进步,意味着高层国家治理、政府治理、社会治理理念上将发生重大改变。二是全力保障民生,维护社会公平正义。社会的公平正义是非常关键的要素。三是创新社会治理,释放社会活力。四是要用法律构建制度笼子,用制度管住公权。五是加大政府自身改革力度,提高政府公信力。政府通过四条路径来解决五大核心议题。
    改革的最大风险我认为来自于既得利益,既得利益成为二次改革最大的危险。我认为这是在新的历史条件下改革阻力、改革风险新的表现形式,而改革的最大阻力就是政府自身。就像李克强总理讲的,能不能有壮士断腕的决心和毅力,举起右手拿起刀割自己的腕。这是第一个观点,改革的逻辑。
第二个观点,中国要不要建立“官邸制”?我们中国行政体制改革今年年初确立了一个重大课题,叫“中国特色官邸制”研究,我是课题负责人。7月份我们有个建议报给中央,就是中央如何建立官邸制。我没想到这次在《决定》中有一句话,叫探索官邸制。我讲三个概念:所谓官邸制,就是由国家为重要官员任期内提供住房制度。改革最大的阻力在于政府自身,这次在决定中讲了六个不准,其中讲到要探索官邸制,防止以权谋房的腐败。
从国外来讲,官邸制将成为发达国家的普遍制度。我简单举几个例子,美国联邦州市官员、总统、副总统、州长、副州长、市长都有官邸,而联邦议员和州议员实行住房补贴。中国实行官邸制对象主要是在任的高级公务员,包括总理、联邦政府各部部长,除了总理必须制度管理外,各部部长可以有一定的灵活性,可以进驻也可以不进驻,不进驻给予补助配备两间房子的费用。法国官邸制和德国比较相近,除了政府领导人外,国家对各部部长不使用官邸制度,而是实行住房补贴。国家指定部长公寓最大面积限定为80平方,2006年有一个部长当时搞了一个600平方米的豪宅住着,曝光以后就下台了。日本小渊惠三执政时,除了首相和防务长官保留官邸制之外,其他都不要了。但是另外还有两个制度,一是内阁大臣以上政府高级官员和国会有关的领导都实行补贴,另外是一种特殊工作人员也实行补贴。韩国总统、总理以及国防部长、外交部长实行专门的官邸,其他的部长级官员也都实行补贴。    
从主要发达国家官邸制可以看出三点:一、当代主要发展国家几乎都使用官邸制,虽然范围不一,但用途相同。即任职期间入驻,卸任后搬出。二、除了官邸外,国家对部长以上的高级官员普遍实行官宅制,即提供住房补贴,卸任后取消。三、所有的官邸都由国家所有,或者由国家按照规定配置内部设备,费用由国家承担。四、很多国家规定官员住房、薪酬等待遇必须公开透明,要接受社会监督,并建立严格的纠错制度,防止政府高级官员谋取住房特权。这是第一点。
    第二点,实行官邸制是遏制领导干部以权谋房的根本途径。我讲三个观点,一、领导干部违规建房、以权谋房成为腐败的新形式,有人叫摆在马路边的腐败。二、干部交流、异地任职等客观上为官员滥用权力,以权谋房提供了空间。三、享乐主义、奢靡之风的影响,包括高级领导干部住房在内的特权泛化,引起人民群众强烈不满,损害政府形象。我讲几个例子,都是中纪委公布的数据:原山东省副省长黄胜,有40多套住房,原杭州市副市长许万有有25套住房,原广东茂名市市委书记罗荫国有67套住房,原浙江省药监局局长黄萌有84套住房,原安徽黄山园林局局长耿晓军有38套住房,原上海房管局第一副局长陶校兴在上海有30套住房,原云南楚雄一个州的州长有23套住房,原铁道部部长刘志军贪腐案中涉及到的房产竟然高达374套。
    第三点,建立官邸制度建议法案。我们的建议方案我认为是比较具体的,有操作路径。一、明确官邸制的适用范围和主体资格条件。我认为严格意义上讲官邸制并不是从西方国家开始的,中国历史上最早的“官舍”就是现代官邸制的雏形。居住官舍不仅是一种福利,也是一种政治待遇。自清代以来,凡州、郡、县、府县各级地方政府主要首长都居住在官舍内,并用馆宇式的宅门与大堂办公区域划分出界限,退休离任官舍大部分被收回,官员离任不得带走任何国家财物。清代以来一直实行这个制度。
    从国外的经验和我们实际情况看,我们认为在我国建立官邸首先必须明确实现官邸制范围,而确立官邸制范围也不一定只与官员的行政级别挂钩,主要从国家角度出发,从工作性质、工作需要原则出发。我们认为合理的实行中国特色的官邸制范围,一是党和国家领导人,总书记、国家主席、国务院总理、全国人大委员长、全国政协主席以及其他政治局常委、最高人民法院院长、最高人民检察院检察长。这是在国家层面实行管理。二是省、自治区、直辖市的书记、省长,包括自治区主席、市长、人大主任、政协主席以及法院院长、检察院检察长实行官邸制。三是县、市(含县级市)两级的市长、人大主任、政协主席、法院院长、检察院检察长也适用官邸制。四是异地交流的领导岗位,如组织部长、纪委书记、公安厅局长等,如果不属于异地交流的任职官员可以执行正常的房改政策,不适用官邸制范畴。这是第一个,就是在中国哪些政府关键部门哪些岗位适用官邸制。
    除了官邸制之外,我们还有一个公宅制。公宅制的范围对其他党和国家领导人可以实行公宅制,实行公宅制度的法人主体,主要指那些不参加房改的正部级以上的但又不属于实行官邸制的党和国家领导人。国家为他们在任职期间提供住宅公宅,卸任后返还,具体人包括除政治局常委以外的政治局委员、国家副主席、人大副委员长、国务院副总理、国务委员、全国政协副主席等。在确定实施官邸制和公宅制度范围时,有两部分机制至关重要。一是坚持老人老办法,新人新办法,也就是新任职的领导就职时,原领导人以及离退休领导人可以采取自然过渡的办法。二是研究建立原领导职务与现职务的对接机制,比如原来参加部长级房改的领导人,如果提升为国家领导人,可以在保留原来房改房的同时享受国家提供的官邸或者是公宅。任期结束后,应该搬出。可在保留现行正部级领导干部享受220平方米住房的基础上,再给一定的补偿,只有这两个问题相应解决了,这项改革才有可能启动。
    第二,要积极探索异地任职干部官邸制改革路径。在异地交流任职的领导干部中,最高的只设到正部长级。鉴于我国正部级以下的领导干部都参加房改,所以原则上在异地任职入驻官邸时不管其是否带家属前往,原房都应该保留,但任期满后必须从所在的他任职地方的官邸搬出。遇到房屋在不同地区间的价格差异很大,从低房价地区交流到高房价地区的领导人,就要考虑相应的补偿政策。确保原地房产出售之后,可以考虑允许其在北京等高房价地区购买一套相应的经济适用房。这样制度具有灵活性,考虑到未来绝大多数异地任职的年轻领导干部都没有参加过房改,因此这些人到新任职地就可以多种解决住房的方式,可以选择由国家提供官邸,也可以自己到市场上按照市场价格租房或者买房,国家提供住房补贴。如果不担任领导职务,就不能继续享受这个补贴。三是对退休后愿意回原籍的官员,国家应该制定相应的鼓励政策。
    为了使制度更有保障,我提的建议是:首先按照适用官邸制和公宅制的范围对象明确现有房源;对历史上形成的包括已经离退休的党和国家领导干部的住房现状进行相应的统计和调查。只有做好了这些基础性工作,处理好各方面关系,才能减少官邸制度的阻力。
第三个建议,对于官邸和公宅一律由国家统一建造、购买、租赁,并按照严格的制度配备设施和修缮。按照国际惯例,绝大多数官邸和公宅都是免费住的,即使缴费也是象征性的,像美国就象征性交1块钱。按照我国的国情,我们认为对所有国家领导人拥有的官邸和公宅实行免费入住较为合适,这些官邸和公宅的内部设施维修要由国家统一构建制度。
要按照实行官邸制和公宅制的范围、对象明确现有房源,对领导干部普查房子以便以后进行过渡。建立严格的住房监察制度,首先要全面清理领导干部现有住房,其次要建立领导干部住房申报制度及房屋档案,加强住宅管理。三是要推行领导干部住房公开制度,自觉接受社会监督。一方面使用公开官邸制和公宅制度范围和对象,国家对官邸和公宅的配备标准、补贴标准以及住房标准,干部购买或者建造住房的申报和审批程序以及违反超标占用住房的处罚规定。另一方面要畅通群众对干部住房腐败的投诉举报的反映机制,加大社会监督力度。这就是我们今年7月份给中央报的件,建立中国特色官邸制的想法。谢谢各位。
   

 

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